與小野大
1 개요
정부여당이 원내 소수파를 형성하고, 야당이 다수파를 형성하고 있는 상태를 말한다. 요컨대 여당이 원내 과반수 의석을 차지하지 못한 상황을 말한다. 만일 과반수 의석을 차지한 정당이 단 하나도 없더라도, 여당이 아닌 다른 정당들끼리 연합하여 과반수를 형성할 수 있으면 여소야대(혹은 야대여소)로 분류된다. 반대로 단독으로 과반수 의석을 점유하지 못하는 여당이 친정부적 야당과 연합하여 과반수를 형성하면 여소야대 구도를 탈피할 수 있다. 분점정부라는 말로도 쓰인다. 반대말은 야소여대(여대야소라고도 한다.) 또는 단점정부이다.
2 대통령 중심제인 경우
대통령 중심제를 채택한 국가의 경우, 국가 원수인 대통령이 소속되어 있는 여당이 따로 존재하고 있지만, 의회의 다수당은 야당인 상황이 발생할 수 있다. 이럴 경우, 국민의 투표를 통해 당선 된 대통령과 의회 의석의 과반 이상을 차지하게 된 거대 야당의 의견이 충돌하게 되면 정통성의 이원화 문제가 발생함과 동시에, 국정 운영에 심각한 병목이 올 수 있다는 단점이 있다. 하지만 다수당 야당의 힘을 통해 정부의 독선을 견제하고 입법부와 행정부의 권력 균형을 맞출 수 있다는 장점 또한 있다.
행정부의 수장과 입법부를 국민의 직접 주권 행사로 구성한다는 이원적 정통성(dual legitimacy)을 근간으로 하는 대통령 중심제에서는 의회에서 일원적으로 내각을 구성할 권한을 갖는 의원내각제와는 달리 필연적으로 여소야대(분점정부)가 나타날 가능성이 존재한다. 여소야대 정국에서는 특히 정당의 기율이 강하고 행정부와 원내다수파 야당 간의 이념, 정책적 간극이 분명한 경우 행정부의 국정운영이나 정책시행에 상당한 걸림돌이 될 우려가 존재한다. 심각한 경우 정부 통치력의 행사가 무능력하고 비효율적이며 무책임하게 변할 수도 있으며[1] , 이는 재정적자 등의 국정 현안에 능동적으로 대처하기 어렵게 만드는 등의 악영향을 가져올 수 있다.
여소야대(분점정부)가 출현할 가능성의 가장 중요한 변수 중 하나는 역시 선거제도이다. 특히, 대통령선거와 의회선거(양원제인 경우 하원)의 주기의 차이가 문제된다. 가령 미국의 경우 대통령선거는 4년에 한번 실시되는 반면에 하원의원 선거는 2년에 한번 실시되는데, 이로 인해 대통령 임기 중간에 여당에 대한 일종의 평가로서의 하원선거가 실시됨으로써 다수여당이 중도에 소수세력으로 전락할 수도 있고, 반대로 소수여당이 원내다수파로 부상할 수도 있다. 대한민국의 경우도 크게 다르지 않은데, 5년마다 실시되는 대통령선거와 4년에 한번 치뤄지는 국회의원 총선거 간의 간극이 분명 존재하기 때문이다. 요컨대 대통령 재임 중에 필연적으로 한번은 총선이 실시됨으로써 원내 세력구도가 삽시간에 뒤바뀔 가능성이 얼마든지 존재한다.
이러한 이유로, 특히 여소야대(분점정부)를 부정적으로 바라보는 학자들은 대통령선거와 총선거의 주기를 통일시켜야 한다는 주장을 하기도 한다. 이는 현행 대통령 5년 단임제를 4년 중임제로 바꾸자는 견해와 함께 피력되는 경우가 많다. 적어도 대통령선거와 총선거를 동시에 실시하게 된다면, 매우 예외적인 경우가 아닌 바에야 여소야대 정국이 형성되지는 않을 것이라는 생각에서이다. (대통령은 A당 후보를 뽑아놓고 국회의원 선거는 B당 후보를 더 많이 뽑아주지는 않을 것이라는 판단)
3 의원 내각제인 경우
의원내각제에서는 정부수반인 총리를 국민이 직접 선출하지 않고 대신 국민들에 의해 선출된 의회의 다수당에서 총리를 배출하는데 이런 의원내각제 하에서 여소야대가 발생한다는 것은 말그대로 국민의 선택(의회 다수당)을 무시하고 총리가 임명되었다는 것이다.[2] 당연하지만 제대로 된 민주적인 의원 내각제라면 의회 다수당이 최고 권력자인 '총리'를 선택하기 때문에 여소야대가 불가능하다. 물론 민주적인 의원내각제 국가라도 특정 당이 확실한 다수당 위치를 차지하지 못하면 다른 정당과의 연정#s-3이 불가피한데 이때 연정하는 정당 간의 정치적 합의를 통해 상대적으로 소수당인 정당에서 총리를 배출할 수 있다. 하지만 이 경우 소수당이라도 연정에 참가하면 여당의 일원에 속하게 되므로 이것을 여소야대라고 할 수는 없다. 다만 민주적인 의원내각제라도 의회 과반을 차지한 당이 없는 상태에서 정당 간의 연정이 끝내 실패하여 어쩔수 없이 제1당이 의회 과반에 미치지 못해도 정권을 잡을 경우 여소야대가 발생할 수 있기는 하나 이경우 의회과반을 차지한 야당들에 의해 내각불신임이 결의될 가능성이 높아지기 때문에 여소야대 정국은 오래가지 못하고 결국 연정을 하거나 재선거를 하게 된다. 집권도중에 갑자기 여당의 인기가 폭락해서 여당의원들이 대거 탈당한다면 여소야대가 가능하지 않냐고 생각할 수도 있지만 만일 그렇게 된다면 내각불신임이 발동되어 정권이 교체되거나 총리가 의회를 해산하고 재선거를 하게 되므로[3] 결과적으로 여소야대는 발생하지 않는다.
다만 의원내각제라도 일본처럼 양원제를 채택한 경우에는 얘기가 달라지는데 일단 총리와 내각을 조각하는 하원에서는 위에서 말한 이유로 인해 여소야대가 거의 불가능하지만 상원에서는 여소야대가 형성되는 것이 가능하다
4 이원집정부제인 경우
이원집정부제 국가에서는 총선을 통해 여소야대가 형성되면 동거정부가 출현하여 총리직은 야당이 차지하고 외교권이나 군사권 등을 제외한 나머지 실권도 야당이 차지한다. 프랑스가 대표적인 예인데 프랑수아 미테랑시절 처음 좌우동거 정부가 탄생하자 미테랑은 총리인 자크 시라크에게 군사, 외교 분야를 제외한 모든 권한을 넘겨주었다]
5 우리나라의 사례
군사정권 시기에는 애시당초 기울어진 운동장에서 치러진 선거인데다가 선거제도를 의도적으로 여당에게 유리하게 만들어 놓았기 때문에[4](예:국회의석의 1/3을 유신정우회에게 배정, 전국구 의석의 2/3를 정부여당에게 배정, 군 부재자 투표에서의 부정선거 등[5]) 모두 여대야소 정국이 형성되었다.
반면 현행 헌법 시행 이후 국민이 선거를 통해 만들어낸 정치구도는, 오히려 여소야대가 일반적이고 여대야소가 이례적이라는 느낌마저 든다. 그만큼 민심은 한쪽에 권력을 몰아주지 않는 견제심리가 강하다는 증거. 그런데 집권당에서는 의원 빼오기나 합당 혹은 탈당한 이들을 복당시키는 등 인위적인 정계개편으로 어떻게든 여대야소를 만드는 경우가 많아서 문제. 임기 동안 여소야대에 신경쓸 필요 없었던 대통령은 이명박 정도
- 1950년 제2대 국회의원 선거 이후
집권당인 대한국민당은 신익희가 이끄는 민주국민당에게 제1당 자리를 내어주고, 친이승만계 범여권 정당의 의석을 모두 합쳐도 총 210석 중 57석에 그치는 여소야대 정국이 벌어졌다. 당시 헌법에 의하면 대통령을 국회에서 간접 선거로 선출하도록 규정하고 있었는데, 1952년 제2대 대통령 선거에서 이승만의 패배가 예상되자, 부산정치파동을 일으켜 직선제를 골자로 하는 헌법을 단행하였다. 이를 발췌 개헌이라고 한다[6]. 그 이후 제2공화국은 의원내각제를 채택하여 여대야소가 당연한 것이 되었고, 군사정권 하에서는 더 이상의 자세한 설명은 생략한다.[7]
- 1988년 제13대 국회의원 선거 이후
제5공화국의 집권여당이었던 민정당은 1987년 12월 제13대 대통령선거에서 노태우 후보를 당선시켜 재집권에 성공하였다. 그러나 민정당은 1988년 제 13대 국회의원 총선에서 125석을 확보하여 과반수[8]에 한참 못미치는 상황이었다. 1987년 6월 항쟁 이후 민주화 열기와 군사정권에 대한 거부감이 상당했으며, 이것이 민정당의 과반수 의원석 확보실패에 직간접적인 영향을 미쳤던 것이다. 당시 노태우대통령은 여소야대 정국을 타개하기 위하여 보수정당간의 연합을 추진하였고, 1990년 1월 22일 민주정의당의 노태우 대통령, 통일민주당의 김영삼[9], 신민주공화당의 김종필[10]의 3명의 총재는 3당합당을 선언하였다. 이 결과 1990년 2월 9일 개헌선을 초과하는 216석의 거대 여당 민주자유당이 탄생하게 되다.
- 1992년 제14대 국회의원 선거 이후
인위적인 정계개편으로 출범한 거대 여당 민주자유당은, 결국 3당합당으로 인한 계파 갈등[11], 물가 상승 등으로 지지율이 하락하였다. 선거 전 213석을 보유하던 민주자유당은 1992년 제14대 국회의원 선거에서 149석을 확보하는 데 그쳐 여소야대 정국이 형성되는 듯 했지만, 무소속 의원 영입을 통해 어찌어찌해결하였다.
- 1996년 제15대 국회의원 선거 이후
민주자유당 김영삼이 대통령에 당선되면서 당내 계파간 갈등이 다시 표면화되어, 신한국당[12], 자유민주연합[13] 등으로 분열하게 되었다. 게다가 대선 패배 이후 정계은퇴를 선언했던 김대중이 정계에 복귀하면서 민주당을 깨고 나와서 새정치국민회의를 창당하는 등, 이합집산 끝에 치러졌던 선거였다. 결과는 여권 139석, 야권 144석, 무소속 16석으로, 당초 기대보다는 집권당이 선전한 선거로 평가받기는 하나 여전히 여소야대 정국이 형성되었다. 신한국당은 민주당과 자민련, 무소속 의원 빼가기로 어찌어찌 과반은 확보하였으나 1996년 연말 노동법 파동의 원흉이 된다.
- 1997년 제15대 대통령 선거 이후
헌정 최초로 선거를 통한 정권교체가 이루어지면서 기존의 여야 위치가 바뀌어서 자연스럽게 여소야대 정국이 형성되었다. 이후 여당인 새천년민주당은 한나라당과 국민신당 의원 빼기를 통해 의석수를 늘렸다. 결국 DJP연합의 한 축이었던 자민련과의 의석수를 합치면 어찌어찌 과반은 확보하였다.
- 2000년 제16대 국회의원 선거 이후
16대 총선때 자민련의 참패로 다시 여소야대 정국이 형성되지만 군소정당과의 연정으로 어찌어찌 해결되었다. 그러나 집권당이 재보궐 선거에서 연이어 참패하면서 한나라당이 과반의석을 확보하여 다시 여소야대로 전환. 2003년의 당시 새천년민주당과 열린우리당의 분당으로 여소야대의 상황은 더더욱 심화되었다.
- 2004년 제17대 국회의원 선거 이후
탄핵 정국에서 치러진 국회의원 선거에서 열린우리당이 152석의 과반의석을 확보함에 따라 여대야소 정국이 형성되었다. 의외로 이게 현행헌법에 따라 치러진 선거결과로는 최초의 여대야소이다. 그러나 이후 벌어진 재보선에서 연이어 참패하고, 이후 탈당 러시가 벌어지면서 턱걸이 과반의석은 손쉽게 붕괴되었다. 이후 한나라당 이명박 후보가 대통령에 당선되어 정권이 교체되고, 그의 취임 불과 1개월 남짓 후에 치러진 제18대 국회의원 선거에서는 새 정권에 대한 반감이 높지는 않았고 뉴타운 열풍이 불고 야당투표층의 투표율도 저조하게 나타나며[14] 한나라당이 153석으로 과반의석을 차지하였으며 이후에 재보선에서 여러번 패배하기는 했지만 친박연대와 우소속 의원의 복당으로 한나라당의 의석이 170석을 넘었기 때문에 임기내내 과반을 훨씬 넘는 의석은 지켜낸다. 이 2012년 제19대 국회의원 선거에서도 새누리당이 예상 밖으로 152석의 과반의석을 가져갔으며, 새누리당 박근혜 후보가 대통령에 당선되면서, 현행 헌법이 시행된 이래 가장 오랜 8년간의 여대야소 정국(2008~2016)을 이어가게 되었다.
- 2016년 제20대 국회의원 선거 이후
- ↑ 이미 그래서 그랬을 수도 있다.
- ↑ 하지만 진짜 독재국가라면 중국처럼 일당독재라서 아예 선거 자체를 안하거나 집권여당이 부정선거 등을 통해 의회 다수당 지위를 유지할 수 있으니 굳이 여소야대를 무릅쓰고 총리를 임명할 필요도 없는 경우가 많다.
- ↑ 실제로 노다 요시히코 총리는 민주당 의원들의 줄탈당으로 여당인 민주당의 중의원 과반 붕괴가 임박해지자 결국 버티지 못하고 중의원 해산을 선언했다
- ↑ 실제로 정부여당에게 유리한 조항만 빼더라도 9대 총선때부터 12대 총선때까지는 전부 정부여당이 과반을 확보하지 못하는 것으로 나타난다.
- ↑ 놀랍게도 군부재자 부정선거는 1992년 총선때까지도 행해졌으며. 군부재자 투표에서의 부정선거가 사라지게 된것은 이지문 중위의 폭로와 함께 14대 총선에서 민자당이 참패하고 나서부터였다.
- ↑ 사실 대통령 중심제에서는 이게(직선제) 맞는 것이긴 한데, 문제는 개헌 과정에서의 위헌성과 비합법성, 폭력성이다.
- ↑ 정확히 얘기하자면 1970년대 민주공화당과 1980년대 민주정의당의 득표율은 그리 높지않았고 지역구 선거에서 생각보다 그리 많은 의석을 확보한것도 아니지만(단순히 지역구 선거만 치러졌을 경우에는 여대야소가 아닌 여소야대가 된다.) 관권-금권 선거를 노골적으로 진행한데다가 가장 결정적으로 4공 시절에 전국구 폐지 후 유신정우회 의원 임명제도와 5공 시절의 지역구 1당 전국구 2/3 획득제도라는 막장 정책 덕택에 일단 과반은 그럭저럭 확보할수있게 된다.
- ↑ 과반수인 150석 미만을 차지하였고, 당시 민정당은 과반수에서 25석차이로 국회의원 선거에서 참패했다.
- ↑ 당시 통일민주당 총재였다.
- ↑ 당시 신민주공화당 총재였다.
- ↑ 3당합당으로 인한 부작용으로 노태우, 김영삼, 김종필의 세 축을 중심으로 계파가 형성되었다. 여소야대를 타개하기 위한 미봉책수준이었기 때문에 갈등이 필연적으로 발생할 수 밖에 없던 합당이었던 셈이다.
- ↑ 민자당의 이미지 쇄신을 위해 김영삼이 당명 변경을 지시하였다.
- ↑ 김종필을 중심으로한 공화계 의원으로 구성되었다.
- ↑ 투표일에 비가 온것도 한 몫끼친다. 만약 투표일에 비가 안왔어도 한나라당이 과반 미달할것이라는 얘기가 있을 정도.
물론 14대 총선이나 15대 총선 직후의 보수여당들처럼 무소속의원들의 복당으로 과반수 확보했을거긴 하지만