쌀직불금

1 취지

직불제(Direct Payment)는, 과거 가격보조정책(수매나 보조금 등을 통해 농산물의 가격을 일정수준 이상으로 지지해주는 정책)이 정부가 소모하는 비용에 비하여 큰 효과가 없었기 때문에 도입되었다. 가격보조정책의 경우 수요에 비해 지나치게 많은 농산물이 생산되는 결과가 빚어졌기 때문이다. 문제는 농산물이 과잉생산된다면 보조금이나 수매량 또한 그에 비례하게 많아지는 것이고, 이는 지나치게 큰 정부 부담으로 이어졌다.

동시에 과잉생산된 농산물은 종종 타국에 지나치게 싼 가격으로 '떨이'되는 경우가 많아, 외국의 농업생산에까지 영향을 미치게 되었다. 따라서 UR(~~울트라 레어~~ 우루과이라운드) 협정을 통해 이러한 생산보조, 가격지지정책을 줄이게 되었다. 그리고 DDA(도하 개발 어젠다) 협상에서 수매와 같은 가격보조정책을 감축대상으로 지정했고, 이에 따른 대안으로 직접지불제가 떠오르게 되었다.

2 한국의 직불제

한국의 직불제의 경우, 한칠레 FTA 이후 도입되었고, FTA나 WTO 등의 농산물 시장개방 확대에 대한 보상의 목적으로 도입되었다. 하지만 쌀의 경우 2015년에야 개방(관세화)되어 약간 맥락이 다르다. 쌀 직불제는 "농가가 직면하는 불확실성을 완화하여 소득,경영이 안정될 수 있도록, 목표가격을 예시하고 시장가격과의 차이를 재정에서 보전해 주는 제도"(쌀 직불제의 합리적 운용 방안 / KREI 농정포커스 75호)로, 소득 및 경영안정정책에 가깝다.

물론 직불제로 바뀔 수 밖에 없었던 것은 시장개방의 영향이 크다. 위에서 적은 대로 DDA 협상으로 인해 쌀 수매제를 더 이상 유지할 수 없게 되었고(감축대상이므로) 이에 따른 대안으로 쌀 소득보전 직불제를 시행하게 되었다.

현재 경영이양 직불제, 친환경농업 직불제, 경관보전 직불제, 쌀 소득보전 직불제, FTA피해보전직불제, 조건불리지역 직불제, 논농업직불제, 밭직불제 등이 시행되고 있다.

3 쌀직불금의 필요성

물가는 매년 상승하는데 비해, 농가소득은 1996년에 비해 2010년 12.3% 떨어졌다. 도농격차의 경우 더 크게 벌어졌다. 1996년 농가소득이 도시민 소득의 90.2%인데 반해, 2010년 66.8%밖에 되지 않는다. 농업으로 벌어들이는 돈은 줄어드는데 반해 농가경영비는 계속해서 오른다. 동시에 농가인구가 고령화되며 같은 농가 안에서도 불평등성이 증가했다. 2011년 최저생계비도 벌지 못하는 농가는 23.7%에 달했고, 농가소득의 지니계수는 2011년 0.424까지 치솟았다. (농가소득, 경영안정화 이렇게 접근해야한다 / KREI, 2012)

이런 농업-비농업 소득격차는 시장개방이 이루어지던 2000년을 전후하여 크게 나타났고, 점점 살기 각박해지는 농가의 소득보전을 위해 직불금은 더더욱 필요해졌다.

4 쌀직불금이란 무엇인가

4.1 쌀 고정직불금

단순하다. 농지의 1ha당 90만원을(2014년 기준) 지급한다. 2015년 100만원으로 상향조정하라고 농식품부가 요구하라고 하기도 했다.

1ha가 어느정도인지 감이 안오는 분을 위하여 : 한국 농가의 평균 경작면적이 1.3ha 정도. 대부분이 1ha 미만 영세소농이다.^[1]

4.2 쌀 변동직불금

쌀 가격이 지나치게 낮을 때 발동되어 지급한다. 정확히 말해, (쌀 기준가격 - 쌀 가격) * 0.85가 고정직불금보다 적을 때 차액을 지급한다. 즉, 쌀 기준가격과 쌀 가격의 85%만큼은 최소한 보장되는 것이다. 주의해야 할 것은, 쌀 기준가격의 85%가 보장되는 것과는 다르다는 것이다. 오히려 쌀 기준가격의 85%보다는 항상 높다.

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2014년 현재 기준가격은 188,000원이다. (2013년 까지는 170,083원이었다.) 연도 2에서 쌀 가격이 180,000원/80kg 이라고 가정했을 때, 쌀 변동직불은 발동되지 않는다. 이미 쌀 가격이 충분히 높고, 고정직불금과의 합계가 쌀 기준가격의 85%는 커녕 기준가격 자체를 넘어버리기 때문이다.

그러나 연도 1의 경우 쌀 가격이 지나치게 낮아 (188,000원 - 쌀 가격 ) * 0.85가 고정직불금으로 다 채워지지 않는다. 예를 들어 쌀 가격이 11만원/80kg이고, 고정직불금을 1만원/80kg 으로 가정했을 때, (188,000 - 110,000) * 0.85 = 66,300원이다. 즉 직불금으로 채워져야 할 부분이 66,300원이라는 뜻이고, 이 중 고정직불금 1만원을 제외한 56,300원이 변동직불금으로 채워지게 된다. 쌀 가격이 11만원/80kg이지만, 농가가 느끼는 쌀 가격은 110,000+66,300 = 176,300원/80kg 인 것이다.

물론 이는 예시를 위해 극단적인 경우를 든 것이고, 실제로 변동직불금이 그렇게 자주, 많이 지급되지는 않는다. 2005년부터 2012년 8년간을 보았을 때, 05, 06, 07, 09, 10 5년동안 지급되었고, 그것도 평균 5924억원 수준으로 많지 않다. 참고로 이 8년간 쌀 고정직불금의 평균 지급액은 6534억원이었다. (자료 : 농림축산식품부)

5 직불제에 대한 반론 / 우려

직불제는 충분한 재정능력이 있을 때만 가능하다. 쌀소득보전직불제의 경우 조 단위의 예산이 투입되지만 쌀농가 단위로 지불하는 직불금은 평균 100만원을 약간 웃돈다. 농가소득이 3000만원을 넘어섰으니 직불금은 농가소득의 3% 정도다.

직불금이 소득에 보탬이 되기는 하나 그 돈이 농업에 투자된다고 보장하기는 어렵다. 생산 기반을 만들고 유통에 필요한 자금을 제공하는 것은 순수하게 농업을 위한 투자이지만 직불금으로 지급되는 돈이 얼마나 농업을 위해 쓰이는지 우리는 알 수 없다.

직불제는 행정 비용이 많이 든다. 가격 지지는 목표 가격을 설정하고 필요한 경우 그 가격으로 정부가 사들이기 때문에 특별한 행정 비용이 들지 않는다. 반면 직불제는 지급 요건을 충족하는지 일일이 확인해야 하고, 직불금의 산정·지급 등이 농가 단위로 이뤄져 행정 수요가 막대하다.

(KREI 논단 - 소득보전직불제의 '명과 암' / 배종하)

동시에, 도시에서 농촌에 논을 갖고만 있는 '지주'들이 부정수급 하는 사태가 일어나기도 했다. 실제 경작 여부를 확인하는 것은 해당 마을의 이장 또는 면장이 하게 되어있는데, 청탁을 통해 소작인이 농사를 짓게 해 두고는 쌀 직불금을 자신이 가져가는 것이다. 2008년 국정감사의 와중에 보건복지부 차관 이봉화씨가 쌀직불금을 불법으로 수령했다는 의혹이 불거지면서, 정부의 고위 공무원 수백명이 쌀직불금을 불법 수령했다는 사실이 드러나기도 했다.

이는 지주-소작농이라는 관계가 여전히 남아있는 데서 오는 한국적 특수성이 여전히 남아있고, 또 농사를 짓는 경우 각종 세금 혜택이 있으며(예컨대 농민은 소득세를 내지 않는다.) 토지매매시 혜택도 존재하기 때문이다. 이러한 행정적 공백 및 부정부패를 줄일 방법을 고민하고, 해결하기 위해 노력해야 한다.

↑ 100a = 1ha, 공식 축구경기장은 약 71a, 농구 코트는 4.2a 이다.

[1]