토지 공개념

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1 개요

토지(土地)의 공적재화로서의 성질을 인정하여, 토지에 대한 사유재산권을 적절히 제한하여야 한다는 생각이나 주장을 의미한다.

2 등장배경

토지는 인간의 생존에 필수적인 요소이자 기반이다. 토지가 없으면 집을 지을 수도 없고, 작물과 가축을 기를 수도 없다. 의식주에 필요한 모든 물자가 토지에서 나온다. 인류의 생산활동이 수렵에서 토지정착을 필요로 하는 농경으로 전환되면서, 토지는 인간에게 더욱 중요한 가치를 가지게 되었다.

그러므로 시대와 장소를 가리지 않고 인간은 끊임없이 토지를 조금이라도 더 가지려고 하였다. 인류역사상 대부분의 갈등과 분쟁은 근본적으로 보자면 토지소유 문제에서 비롯되었다. 토지와 관련된 개인과 개인 간, 개인과 국가 간, 국가와 국가 간의 분쟁은 항상 역사의 중요한 페이지를 차지하고 있으며, 현재도 진행 중이다.

이처럼 토지를 누가 얼마나 가지는가의 문제가 그 사람, 그 계층, 나아가 그 국가의 생존을 결정하였으므로, 많은 사람들이 토지문제에 관심을 가지고 제각기 최선의 정책을 내어보려 고심하였다. 특히 토지는 다른 생산요소와 달리 지구가 생긴 이래 자연적으로 존재하며, 위치와 면적이 고정되어 있다는 특성을 가지기 때문에, 특정인이 소유할 수 있다는 관념보다는 모두가 공동으로 소유하여야 한다거나, 국가나 왕이 소유하여야 한다는 관념을 중심으로 토지사상이 발전하였다. 특히 특정집단/개인에 토지사유가 심화될수록 생산인구가 토지를 이탈하여 국가경제가 흔들리는 일이 역사상 자주 발생하였다.토지를 소유하지 못한자는 토지를 소유한 자에게 잉여생산가치를 거의 모조리 가져다 바치는 착취가 이루어질 수밖에 없기 때문이다. 소작농을 생각하면 이해하기 쉽다. 소작농은 피땀흘려, 농작물을 생산하지만 소작농의 생존에 필요한 최소한의 농장물을 제외하고는 모두 지주가 가져간다.

토지제도에 관한 논의는 주로 토지공개념, 즉 공익을 위해 토지사유를 어떻게 제한할 것인지를 중심으로 이루어졌다.

2.1 토지의 특성

  • 자연성 : 지구가 생겨난 이래 말 그대로 자연적으로 존재하는 것으로서 인공적 생산물이 아니다. 이 때문에 소유의 대상이 될 수 있는지에 관한 문제가 존재한다.
  • 고정성 : 위치와 면적, 수량이 일정하다. 즉 공급량은 한정되어 있다.
  • 희소성 : 토지가 중요한 위치에 있을 수록 그 희소가치가 상승한다.
  • 외부효과 : 토지의 이용결과가 인접토지에 영향을 준다.
  • 경직성 : 현재의 토지이용에 대한 결과가 미래의 토지이용에 영향을 미친다.

2.2 토지사유제의 문제점

토지사유제의 문제점으로는 크게 토지로부터 얻는 불로소득(토지불로소득)의 사적 귀속으로 인한 빈부격차의 심화, 토지의 적정한 개발 저해 문제가 언급된다.

3 사상적 기원

원조를 따지자면 고대 중국의 정전제까지 거슬러 올라가나, <진보와 빈곤(Progress and Poverty, 1879)>이란 저작에서 단일 지대조세제를 주장하여 유명해진 미국의 정치경제학자 헨리 조지(Henry George, 1839 ~ 1897)를 사상적 기원으로 보는 것이 일반적이다.

4 법적 근거

4.1 헌법상 근거

헌법상 근거로 언급되는 헌법조항에는

  • 헌법 제23조 제2항 - 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.
  • 헌법 제121조 - ① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.
농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.
  • 헌법 제122조 - 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다
등이 있다.

학자나 시민사회 일각에서는 다음번 개헌시,

  • '헌법 122조를 수정하여 ① 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토를 효율적이고 균형 있게 이용 개발 보전하고 투기를 방지하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 토지공개념 등 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.'
'② 제 항의 구체적인 수단은 시장 친화적이 되도록 노력하여야 한다.'#
라는 조문으로 개정하여야 한다는 주장도 있다.

또한,

  • 헌법 119조1,2항은 현재조문으로 유지하고
'3항 - 국가는 토지와 천연자원으로부터 소유자의 생산적 노력 및 투자와 무관하게 발생하는 이익을 환수할 수 있다.'
라는 내용의 조항을 추가하여야 한다는 주장 또한 있다.

5 대한민국에서의 도입노력

5.1 이승만 정부

농지개혁법 참조. 이 영향을 받아 대한민국 헌법에 경자유전의 원칙과 소작제도의 금지가 명시되었다

5.2 노태우 정부

토지공개념 3법. #

사실 노태우 정부가 이법을 재벌들의 반발을 쌩가고 도입했는데(...) 1980년대 후반에 베이비붐 세대들[1]이 집을 살 시기라서 수요가 많았던데다가 올림픽과 3저 호황에 의한 경기호황으로 인해 돈이 부동산으로 대거 몰리면서 집값이 매년 폭등하고 있던 상황이었고, 단순히 집값만 오른게 아니라 전월세값도 같이 폭등했기에 흉흉한 소식들이 들려오고 있었고 당연히 노태우 정부의 지지율은 바닥으로 떨어지게 되었다. 그렇기에 지지율을 만회할려고 부동산붐을 진정시킬려고 했는데 그 결과물로 나온게 1기 신도시와 토지 공개념 3법이다.

5.2.1 도입 근거

첫째, 도시화, 산업화로 토지수요가 급증하는 것에 비해 토지공급이 제한되어 주택 등 건축가능한 1인당 평균대지가 점차 줄어들고 있다.
둘째, 지가가 지나치게 상승하여 이로 인한 소득불균형이 심화되고, 공공사업비가 증가하고 물가불안도 커진다.
셋째, 토지개발에 따른 지각의 급격한 상승으로 개발이익이 발생하는데, 이것이 토지소유주 개인의 사익으로 변질되고 있다.
넷째, 법인이 과도하게 토지를 소유하여 개인의 토지가 적고, 그것도 소수에 집중되어 있다.

5.2.2 목적

토지가 사유재인 동시에 공공적인 특성을 가지므로 공익을 우선으로 하여 토지소유를 제한하여 토지소유를 적정화하고, 토지거래를 규제하여 실수요자의 토지소유를 지원하고, 개발이익을 불로소득으로 환수하고, 기업의 과다토지 보유를 억제하여 토지이용의 효율성을 높이고자 하는 것

5.2.3 구성

「택지소유상한에 관한 법률」 ,「개발이익환수에 관한 법률」,「토지초과이득세법」으로 이루어져 있다.

5.2.4 결과

여러 논란이 존재한다. [1]
「택지소유상한에 관한 법률」 - 위헌
「토지초과이득세법」 - 헌법 불합치

5.2.5 여담

이 정책 때문인지는 몰라도 손호철 서강대 교수는 강의에서 "역대 정부에서 가장 진보적인 경제 정책을 추진한 지도자는 노 대통령이다."라고 말했는데 여기서 말하는 노대통령은 놀랍게도 노태우를 지칭한다. [2]

5.3 노무현 정부

종합부동산세 제도가 영향을 받았다.[2] 자세한 내용은 추가바람.

5.4 현재

시민단체와 학계 일각이 꾸준히 위에 언급한 헌법 개헌시 조문 명시, 법령 제정을 통한 실제 시행 등을 주장하고 있다.

6 다른국가에서의 토지공개념

중국 - 중국이 토지 공개념을 실현하고 있는 것으로 볼 수 있다. 공산주의의 영향으로, 중국의 토지제도는 '토지소유권'의 매매나 증여 등을 인정하지 않는다. 그 대신일정 기간동안의 토지 사용권을 국가로부터 무상 분배받거나, 유상 취득 할 수 있다. 다만 중국의 토지제도가 헨리 조지의 사상을 기반으로 하고 있는 것은 아니라는 점을 감안해야한다. 홍콩의 경우 영국의 식민지배를 받으면서 영국 여왕이 모든 토지를 소유한 뒤 빌려주는 형태가 되었다가, 중국으로 반환되면서 소유권자가 중국정부로 바뀌어 명목상 중국 정부의 소유가 되었다. 하지만 홍콩 토지에 대한 임대료는 홍콩 지방정부에서 모두 사용하고, 임대에 대한 규정이나 감독도 홍콩에서 하므로 실질적으로는 홍콩 지방정부의 소유나 다름 없다. 홍콩 반환과 함께 모든 토지의 임대기간이 반환후 50년이 되는 시점까지 연장되었다. 2047년에 어떻게 할지는 아무도 모른다.

7 토지공개념에 대한 오해

대표적인 오해로 '토지 공개념은 헌재에서 위헌 및 헌법불합치 판결 받지 않았어?'가 있는데, 토지 공개념이 위헌 및 헌법 불합치 판결을 받은게 아니라 토지 공개념의 한(1) 시행 방법이 위헌 및 헌법 불합치 판결을 받았던 것이다.

8 비판

9 관련항목

  1. 1955-1963년생, 사실 이후에 태어난 1960년대 세대들도 쪽수가 되는 편이다.
  2. 이 제도가 위헌 및 헌법불합치 결정을 받았다고 하여 토지공개념을 도입한 제도는 무조건 헌법에 위반된다고 오해하는 인식이 있으나, 알고 보면 결코 그렇지 않다. 오히려 헌법재판소는 부동산 과세제도의 결정은 입법정책의 문제로 보고 있다.