공공재

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public goods

생산과 동시에 해당 경제 구성원 모두가 사용할 수 있으며, 또한 사용하는 것을 막을 수 없고 그것이 바람직하지도 않은 재화와 서비스. 공공재의 개념을 처음 제시한 경제학자 사무엘슨(P. Samuelson)에 따르면 공공재는 다음의 두 가지 원칙을 만족시켜야 한다.

첫째는 비경합성으로, 재화/서비스의 소비 과정에서 경합이 일어나지 않는 경우이다. 더 쉽게 말하면 아무리 많은 사람이 동시에 소비하더라도 그 과정에서 혼잡(congestion)이 일어나지 않는 경우를 뜻한다. 다시 말하면 한 사람의 소비가 다른 사람의 소비를 방해하지 않는다는 뜻이다. 예를 들어 음식과 같은 재화는 내가 먹어 버리면 다른 사람이 못 먹게 되지만, 음악은 내가 듣는다고 해서 다른 사람이 못 듣게 되지는 않는다. 둘째는 배제불가능성으로, 재화 소비에 대한 대가를 치루지 않고 소비하더라도 이를 배제할 수 없는 경우이다. 후자를 흔히 무임승차(free-riding)라 부르며, 공공재가 문제가 되는 것은 특히 두 번째 성격인 배제불가능성(무임승차)에 기인한다.

예컨대 국방, 치안 서비스는 소비자 집단의 규모가 아주 커지지 않는 이상 경합이 발생하지도 않고(서울과 부산이 서로 군대를 유치하겠다고 경쟁하는 일은 웬만큼 나라 상황이 막장이 아닌 이상 발생하지 않는다), 세금을 내지 않는다고 해서 서비스에서 배제할 수도 없다(북한군이 쳐들어오는데, 세금을 내지 않은 사람들을 구별해 내서 북한군의 공격에 노출시킬 수 있겠는가?).

이 두 가지 조건을 높은 수준에서 만족할수록 순수한 공공재에 가까운데, 사실 현실의 공공재 중 비경합성과 배제불가능성을 완벽히 만족시키는 공공재는 존재하지 않는다. 다만 일정 수준 이상의 조건을 만족시켰을 때 공공재로 분류할 수 있다.

이러한 특징 때문에 공공재 생산에는 반드시 무임승차자의 문제(free-rider problem)가 결부된다. 즉, 생산을 시장에 맡겨 두면 정당한 대가를 지불하려 하지 않고 편익만 누리려는 소비자들의 이기적이면서도 전략적인 행동 때문에 적정수준의 공공재가 생산되지 않는다. 따라서 원칙적으로 공공재는 정부에서 적정량을 생산/공급하는 것이 바람직하며, 이에 대한 재원조달은 세금으로 이루어지는 경우가 대부분이다.

또한가지 측면에서 무임승차자를 막는 일이 바람직한 것도 아니다. 예를 들어 도로를 놓고 통행료를 받는 경우를 생각해 보자. 누군가가 통행료가 없다면 도로를 이용하겠지만 통행료를 낼 바에는 이용하지 않겠다고 한다면 그건 경제학적으로 볼 때 전체 효용을 감소시키는 결과가 된다. 왜냐하면 그 사람이 도로를 이용한다고 해서 도로가 닳는다든지 다른 사람이 도로를 이용하는데 방해를 받는 것도 아닌데(공공재의 비경합성 특성) 통행료 때문에 도로를 이용하지 않는다면 그 사람이 도로를 이용함으로써 얻게 되었을 효용만큼 전체 사회의 효용이 감소하게 되기 때문이다. (도로에 이용자가 너무 많아 서로의 운전을 방해할 정도는 아니라는 것을 전제한 것이다. 만약 그런 경우라면 교통혼잡을 일으키는 댓가만큼의 비용을 받는 것이 경제적으로 효율적이다.) 그렇기 때문에 도로를 깔아놓고 요금을 부과하는 것은 가능하나, 그것이 꼭 사회의 전체 효용 관점에서 바람직하지는 않다는 결론이다. (아래에 클럽재와 관련한 논의 부분에서 더 상세하게 이 문제를 다루고 있다.)

고전적인 행정학에서는 이러한 논리로 시장이 제대로 공급하지 못하는 공공재의 공급을 정부의 주요 역할 중 하나로 설명한다.

대표적인 공공재로는 국방 서비스, 치안 서비스, 초등 교육서비스, 기초학문 연구서비스, 도로 등 사회간접자본(SOC), 주민등록번호, 개인정보, 스타크래프트, 2D 캐릭터등이 있다. 단, 재화·서비스의 공급방식의 발전이나 가격(비용)부과방식의 정교한 설계, 기술의 진보 등으로 공공재의 성격을 점차 벗어날 수도 있다. 대표적인 경우가 치안 서비스로, 사설 보안관이나 X콤 같은 사설 치안업체가 대표적인 사례. 도로의 경우도 고속도로처럼 톨게이트를 세우고 요금을 징수하는 경우는 배제불가능성이 깨진다. IoT 등 기술의 발달로 일반 도로에도 센서를 통해 주행에 대한 정보를 수집하여 도로사용료를 징수할 수도 있을 것이다.

공공재와 연관된 개념으로 정보재(information goods)가 있다. 정보재는 컴퓨터 소프트웨어나 디지털 음원 등으로 정보로 이루어진 재화를 뜻한다. 정보는 복사를 하는 데 거의 비용이 들지 않기 때문에 기존 재화를 복사해서 사용하면 다른 사람의 소비를 방해하지 않고 자기도 소비를 할 수 있기 때문에 비경합성이 존재한다. 만약 다른 제한이 없다면 사람들이 정보재를 복사해서 비용을 지불하지 않고 사용하는 것을 막을 수 없기 때문에 비배제성도 존재한다. 하지만 그런 상황에선 정보재를 공급하는 사람이 수입을 거둘 수가 없게 되고 결국 시장에 재화가 공급될 수 없게 된다. 이를 막기 위해 지적재산권을 통하여 허가받지 않은 복사를 불법화함으로써 정보재에 강제적으로 배제가능성을 부여하고 있다.

하지만 정보재의 비경합성 특성에 주목하는 사람들은 지나친 저작권 보호가 사회 전체의 효용을 떨어뜨린다고 본다. 예를 들어 음악에 사용료를 부과하는 대신 음악을 듣고 싶은 사람은 누구나 복사를 해서 맘껏 듣게 한다면, 음악의 공급자로부터 소비자로 수입이 이전되는 효과 뿐 아니라 (이 효과만 있다면 제로섬일 것이다) 음악의 전체 소비량이 늘어나는 효과도 있을 것이다. (늘어난 소비만큼 공급자와 소비자의 효용을 합한 사회의 효용은 증가한다) 하지만 그렇게 한다면, 창작자들은 창작 동기를 잃어버리고 세상에 들을 만한 음악의 수는 크게 감소할 것이다. 그렇기 때문에 적절한 저작권의 보호는 필요하다. 하지만 어느 정도가 적절한 보호이고 댓가일까 하는 의문은 남는다. 예를 들어 죽은지 수십년이 지난 작가의 저작권료를 유족에게 계속 지급하는 건 과도하지 않은가? 과도한 지적재산권 보호가 독점기업의 지나친 이윤이나 선진국과 후진국 간의 격차 유지에 봉사하고 있지는 않은가? 정부가 공공재를 공급하듯 정보재도 공급하는 것은 대안이 될 수 없을까?

자유 소프트웨어 운동, 논문 등 학술지식의 공유 운동 등은 저작권에 의한 재산권 보호와 다른 관점에서 정보재 이슈를 바라본다. 창작자들의 창작 동기와 정당한 권리를 보호하면서 정보재의 공유를 통한 사회적 효용의 최대화를 위한 방안들이 필요할 것이다.

케스파에서 스타크래프트를 가지고 공공재 드립을 쳐서 이 단어가 화제가 된 적이 있었는데, 그건 저작권제도의 취지에 맞지 않는 주장이었다. 저작권에 의해 보호받는 사유재(私有財, private goods)를 느닷없이 공공재라고 주장할 근거는 부족해 보인다. 국방서비스는 공공재니까 나는 세금 안 내고 혜택만 받을 거다와 같은 소리

또한 연관된 개념으로 클럽재(요금재, club goods)가 있다. 클럽재는 공공재처럼 비경합성이 있지만 무임승차자의 사용을 막을 수 있는 재화이다.([1] 에 나와 있는 도식 참조) 스타크래프트 방송은 클럽재의 예이다. 왜냐하면 경합성 재화가 아니고, 그렇다고 공중파처럼 누구나 다 공짜로 소비할 수 있는 것이 아니라 구독료를 내는 사람만 볼 수 있는 유료 방송이기 때문이다. 톨게이트를 설치하여 요금을 받는 유료고속도로도 클럽재의 또다른 예이다. 클럽재의 경우 비경합성 때문에 가격을 부과하지 않는 것이 사회적 효용을 최대화하지만 비배제성이 적용되지 않기 때문에 공급자가 자기한테 최대로 유리한 가격을 부과하여 사용을 제한할 수 있다.

하지만 제임스 뷰캐넌은 완전한 비경합성과 완전한 경합성 중간에 다양한 정도의 부분적인 경합성이 존재한다는 것을 전제로 클럽 이론을 제시했다.
대표적인 예가 헬스클럽(클럽이다!)이다. 헬스클럽을 사용하는 사람들은 서로의 소비를 어느 정도 방해하지만 완전하게 방해하지는 않는다. 5사람이 운동하고 있는데 여섯번째 사람이 끼어들어가 운동을 못할 이유는 없지만, 헬스클럽이 붐비면 원하는 기구를 사용하지 못할 수도 있고 어느 정도 방해를 받게 된다.

또다른 한 예가 유료고속도로의 예이다. 내가 고속도로를 사용한다고 해서 다른 한 사람이 고속도로를 사용하지 못하게 되는 것은 아니다. (내가 소비한 것과 같은 양만큼 다른 사람의 소비가 줄어드는 경우가 완전한 경합성) 차가 전혀 막히지 않는다면 나는 다른 사람의 고속도로 사용을 하나도 방해하지 않으면서 고속도로 이용을 통한 효용을 거둘 것이다. (이 경우는 완전한 비경합성) 하지만 현실은 그 중간이다. 즉 고속도로는 어느 정도 혼잡할 것이고 나의 고속도로 이용은 다른 사람의 이용을 어느 정도 방해할 것이다. 이런 경우라면 고속도로 이용에 아무 요금도 부과하지 않는 것보다 적절한 요금을 부과하여 고속도로 이용에서 얻는 효용이 적은 사람들은 배제를 시키고 나머지 사람들이 더 원활하게 고속도로를 이용할 수 있도록 하는 것이 사회적으로 최적일 것이다.

그런데 어느 정도의 요금이 적당할까? 사유재에 대한 가격처럼 자유로운 시장에서 수요-공급 원리에 의해 정해지는 것보다는 낮지만 공짜는 아닌 어느 지점일 것이다. 뷰캐넌의 이론은 이러한 논리 하에서 클럽재의 적절한 가격 도출을 모형화한 이론이다.

그렇기 때문에 뷰캐넌의 이론의 한 가지 함의는 흔히 공공재로 여겨왔던 재화들도 현실적으로는 완전한 공공재가 아니라 클럽재이며 가격을 책정하는 것이 더 공공의 효용을 높일 수 있다는 것이다. 그렇지만 그것이 민영화를 옹호하는 논리가 될 수는 없다. 앞에서 이야기했듯이 클럽재의 최적 가격은 공짜는 아니더라도 자유로운 수요-공급 원리에 의해 정해지는 가격보다는 낮다. 그렇기 때문에 어떤 형태로든 정부의 개입이 정당화된다.

뷰캐넌의 이론은 예를 들어 지하철공사가 적자를 보더라도 요금을 올리는 것이 바람직하지 않다는 것을 뒷받침하는 한 근거가 될 수 있다. 어떤 재화이든 부분적으로라도 비경합성이 존재하는 경우엔 규제가 어느 정도 당위성을 가질 여지가 있다.

이런 맥락에서 모든 민영화에 반드시 가격규제가 뒤따르는 것은 (놀랍게도) 미국식 접근방법이다. (예를 들어 민자고속도로처럼 운영은 민간회사가 하고 정부는 가격을 통제하되 손실분을 보전해주는 방식). 뿐만 아니라 기업은 갈기갈기 찢겨진다. 수직적 계열로만이 아니고 수평적으로도. 이런저런 잡음이 없는 것은 아니지만 달리 선진국이 아니다.

가격규제를 통한 클럽재 공급이 바람직한 측면이 있으나 여기에는 상당한 이론적/현실적 문제점이 따른다.

결론적으로 공공재와 클럽재의 공급은 완전자유시장에서 효율적으로 이루어지지 않는다. 그렇다면 대안이 무엇인가인데, 여기에서 공공재를 공급하는 정부의 역할과 민영화를 둘러싼 많은 논란이 있게 된다.