농지개혁법

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1 개요

농민에게 균등한 경작권을 주기 위하여 가구당 보유할수 있는 농지를 제한하며 초과된 농지는 다른 농민에게 유상 또는 무상의 방식으로 강제 분배하도록 하는 법률. 1950년대 초 일본, 대만, 한국 등에서 집행되었다.

이 중 한국의 경우는 미군정 당시 미국이 입법을 시도했으나 한민당 등의 반발로, 귀속농지에 대한 분배 작업만 개시되었을 뿐, 통과되지 못하였다. 그리고 이는 제헌헌법 제86조에 명시하는것으로 제1공화국에 떠넘겨 졌다.[1] 제1공화국에서는 미국측에서 낸 안보다 지주들에게 유리한 방식으로 수정함[2]으로써 1949년 6월 마침내 법률 제31호로 공포되었으나 빈농에게 농지가격의 최대 30%까지 보조금을 줄 수 있다는 제7조 제1항 제5호가 삭제되고 정부보증융통식증권을 지가증권으로 바꾸는 등의 개정작업을 거치느라 집행되지 못하였고 1950년 3월 10일 법률 제108호로 개정이 완료되어 6.25 전쟁이 터지기 직전에서부터 집행되기 시작했다. 이것이 농지개혁법(1960. 1. 13. 법률 제561호로 개정되기 전의 것)이며 1960년 제2공화국 장면내각 출범 이후 일부 개정되고 1996년 제6공화국 폐지되어 현행 '농지법'의 전신으로 남게 되었다.

2 농지개혁법의 재정 배경

8.15 광복 후 대한민국의 토지의 연 80%를 지주가 소유하고 있었고, 자작농의 비율은 극도로 작았으며, 이것은 지주와 소작농의 대립을 심화시킬수 있는 원인이 되었다. 기존의 소작료는 5할이었고 많게는 6~8할이었다. 광복 후에 농업 정책은 조선건국준비위원회에 의해 주도되었는데, 건준지부가 인민위원회로 전환된 뒤 중앙인민위원회에서 3할을 낸다는 3.7제(30%)를 결정하였고 이는 농민들의 호응을 얻었다.

1946년 북한에서 무상몰수 무상분배[3] 방식으로 토지개혁이 전격적으로 시행되었다. 이 때는 북한의 소식이 여과없이 신문을 통해 남한에서 보도되었기 때문에 남한 농민들도 북한의 토지개혁 소식을 듣게 되었고, 당연히 우리는 왜 토지개혁 안하냐고 불만을 토해내기 시작했다. 이에 좌익 세력의 농촌 침투를 우려한 미군정은[4] 소작료를 3분의 1만 낸다는 3.1제(33%)를 실시하였다.[5] 이로써 소작료가 크게 줄어들어 농민들의 부담이 많이 줄었지만 갈등의 불씨는 여전했다. 기존의 동양척식주식회사를 개편한 신한공사 체제에서 토지개혁이 시도되었으나[6] 잇따른 지주들의 반발과 곧이어 실시된 1948년 제헌 국회 총선거의 여파로 연기되었다.

3 이승만 vs 한국민주당

농지개혁은 이미 좌우합작위원회, 남조선과도입법의원회 당시 미국 측에서 요구하던 바였고 동시기 일본에서 고강도의 농지개혁을 실시하였다. 더불어 북한은 이미 1946년 5월에 정권에 의한 강제적 토지몰수라는 과격한 토지개혁안을 통과시킨 바 있으므로 자세한 실상을 모르는 남한 농민들의 속은 폭발 일보 직전이었다고 봐도 무방하다. 따라서 대한민국의 농지개혁은 필연이었다. 그런데다가 제헌국회에서 대통령으로 지목받은 이승만 또한 국무총리와 초대 내각 임명과정에서 한국민주당 인사를 완전히 배제해 서로 척을 지게 되었으므로 친일 지주 다수가 속한 한민당의 경제적 기반을 약화시킬 필요성도 느끼고 있었으므로 서두를 수 밖에 없었다. 그리하여 이승만은 책임자 농림부장관 자리에 조봉암을 앉혔다. 그리고 이게 신의 한수가 된다.[7]

그리하여 미군정 당시 '유상몰수 무상분배' 대신 '유상분배 유상몰수'가 통과되었다. 한 농가의 토지 소유한도또한 2정보에서 3정보 (1정보는 약 3,000평)로 늘어났고, 상환방식을 단기간으로 줄이는 것이 그 골자였다. 이를 바탕으로 1950년 4월부터 농민들에게 토지분배가 시작되었고, 5월부터는 토지장부 열람이 개시되었다. 즉, 1945년 8월 15일부터 60여개월에 가까운 시간적 여유를 준 채 농지개혁이 기정사실이 되었으므로 대지주들은 대부분의 땅을 일찍이 팔아버렸고 그 결과 분배된 토지의 규모 역시 영세하였다. 이후 한국전쟁으로 인해 토지개혁이 중단되기도 하였으나 1967년 일단락되었다. 이후에는, '농지법'의 제정으로 1996년 폐지되었다.

상당수 지주들은 몰수 토지에 대한 보상으로 받아낸 지가증권 또한 한국전쟁으로 가치가 하락해 일찍 팔렸고 이는 귀속재산 불하 납입 대금으로 사용되곤 했다. 사실 한국전쟁 시기에 이미 현대의 증권 시장과 유사한 지가증권 거래소가 임시수도인 부산 광복동에 있었고, 정부에서 증권거래소 허가까지 해서 지가증권의 거래가 이루어졌다. 때문에 지주라고 해도, 전쟁통의 식량 문제 때문에 지가증권을 헐값에 매각한 사례가 허다하며, 막말로 정부가 망하면 정부가 지급보증을 하는 지가증권이라고 가치가 있을리가 없기 때문에 지가증권의 가격은 더더욱 바닥을 쳤다. 절반가격은 양반이고, 액면가의 10%에 판매되기도 하였다. 때문에 불하대금으로 흘러갔다. 지가증권 거래로 피를 본 대표적인 이들이 호남평야에 땅을 가지고 있던 대지주들이었다. 낙동강 방어선을 친 영남지방에 비해서 호남은 거침없이 털렸고, 호남지역 지가증권 가격은 특히 헐값에 거래되었다. 사실 건국초기 인플레이션 때문에 5년 유예였던 지가증권의 가치는 상당히 낮았는데, 이걸 정부가 적산불하와 귀속재산 구매에 액면가 그대로 사용할 수 있게 했기 때문에 지가증권이 가치를 유지할 수 있었다. 이는 영남지역에 적산을 불하받은 이들이 후일의 기업가들로 성장하게 된다는 것을 통해서 알 수 있다.

4 의의

지주와 소작인간의 대립을 줄이고, 나아가 이 법안의 상정으로 인공 치하 지역에서 주민들이 북한의 선전에 휩쓸리지 않는 도움도 되었을 것이다. 일단 농민들이 첫 수확을 거두지는 못했지만, 5월부터 개시한 토지대장 열람을 통해 최소한 내 땅이 있으며 그게 어디에 있는가라는 인식 정도는 줄 수 있었고, 그 덕에 대한민국 정부에 충성해야 할 이유를 주었다는 것이다. 수확량의 30%를 5년간 낸다는 것이 큰 부담으로 보일 수도 있으나, 일제시대 소작농의 소작료가 대개 수확량의 50%였다는 것을 감안하면 5년간 좀 싼 소작료 내고 땅을 거저 갖는 것이나 다름없었다. 그래서 혹자는 농지개혁법이 대한민국을 구했다는 말을 한다.

이미 소련 공산주의 혁명이 성공한지가 한참이다보니, 당시에도 공산국가의 집단농장에 대한 이야기는 알 사람은 다 알았다. 예전에는 다들 소작농이라 혹하는 경우도 있었지만, 농지개혁법으로 꿈에도 그리던 자작농이 된 상황에서 토지를 다시 빼앗기고 소작농이 되는 것의 공포는 상상 이상이었다. 딱히 집단농장에 대한 지식이 없더라도, 농지개혁 실시 직후 전쟁이 터지면서 나타난 북한 공산주의자들은 무상 몰수 무상 분배를 내걸더니 이내 논작물 수확고의 27%, 밭작물 25%에 달하는 막대한 현물세를 강요하면서 남한 농민들의 어그로를 제대로 끌었다.[8] 사실상 국가에 조금 싼 소작 부쳐먹는것과 다를 바가 없었던 것이다. 이럴바에야 5년간 30% 내고 온전히 내 땅 되는 게 백배천배 낫다. 아무리 당대 교육수준이 낮았다고는 하지만 이 정도 셈조차 할 줄 모르면 농사지어먹고 살지도 못한다. 그리고 북한은 50년대 말 개인땅들을 집단농장화하며 사실상 국유화하게 된다. '무상몰수 무상분배'라는 선전문구는 사탕발림에 불과했고, 사실은 정권이 경제력을 독점하기 위한 것이었을 뿐이다.[9]

또한 지방의 정점에 서 있는 지주들이 대부분 사라지면서 일제시대부터 토지를 기반으로 부를 축적하였던 식민지적 계급체계가 소멸했다. 한국전쟁과 농지개혁법으로 지주제는 소멸되었고 60년대부터 경제가 발전되기 시작할 때 대지주의 저항은 거의 없었다. 오히려 전후 간신히 자리를 잡은 자영농 집안의 잉여노동력이 산업현장에 투입될 수 있었다. 이른바 한강의 기적을 이룬 주역들의 다수가 고향집에서 소 팔고 논 팔은 돈으로 어렵게 공부한 사람들이었다. 반면 지주나 토호들이 기득권층으로 버티고 있는 남미는 산업화에 굉장히 애를 먹고 있다. 대표적으로 아르헨티나.

5 한계

이 법안이 상정될거 같다는 소문이 국민 사이에서 유포되기 시작하자, 지주들은 토지를 빈농층에게 강매[10]하였으며, 몇몇 지주들은 빈농층에게 다시 토지를 구매하여 신흥지주계급으로 바뀌기도 하였다. 심지어는 토지개혁이 아니라 농지개혁[11] 이라는 점을 악용하는 지주들도 있었다. 그리고, 정부의 의도인 '토지자본에서의 산업자본의 전환'과는 달리, 토지채권의 값은 턱없이 낮아 지주에서 자본가로 전환한 계층은 극소수에 지나지 않았다. 이에 더해서 농지개혁법이 실시되고 얼마 안 지나서 6.25 전쟁이 터지면서 피난을 다니던 지주들이 죽거나, 피난처에서 지가증권과 생활물자를 물물교환하는 등의 일도 있었다. 이로 인하여, '농지개혁법은 불완전한 개혁'이라고 주장하는 사람들도 존재한다.

소위 '문중 땅'이 분쟁에 휘말리는 경우도 많이 있었다. 농지개혁에 대비해서 같은 집안 사람에게 농지의 명의를 이전해주었는데 돌려주지 않는다거나.(...)

사학재단 중 친일 성향의 설립자들이 많은 원인이기도 하다. 일부 재력가들이 사학을 설립하면 토지개혁으로 인한 피해를 줄일 수 있다고 생각해 (실제로도 교육기관에 소속된 땅은 농지개혁에서 편의를 봐주었다고 한다. 당시에는 교육기관이 부족해 정부에서 개인이 학교를 개설하려고 하면 도움을 줬다)사학을 설립하고 재산을 재단산하에 넣었는데 이 재력가들 중 식민지시대에 부를 축적한 사람들이 꽤나 있었기 때문.

그렇다고 그 시기 세워진 학교/재단이 전부 친일사학이라고 생각하면 골룸하다. 다만 본 교육시설이 있는 부지외에 뜬금없이 먼곳에 학교 재단소유의 땅이 있다면 의심해 볼 법하다. 동방문화재단(산하 숭문중,고)같이 재단설립이 40년대 중후반이고 학교본관 외 멀리 재단소유 토지가 있고 설립자가 공식적인 친일파라면 더더욱...

6 폐지

이 농지개혁법의 폐지가 발표된 것은 김영삼 대통령 재임 중이던 1993년으로 농가 경쟁력을 상승하기 위해 기업농을 육성하기 위해서 농지 소유 한도를 3만평에서 6만평으로 늘리고 늘리고 비농민의 농지 소유를 3천평으로 제한하는 새로운 농지법을 발표하면서였다.

종전의 농지개혁법, 농지개혁사업정리에관한특별조치법(1968년 3월 13일 제정), 농지의보전 및이용에관한법률(1972년 12월18일 제정), 농지임대차관리법(1986년 12월 31일 제정), 지력증진법(1966년 3월 15일 제정)을 통합하여 제정한 새로운 농지법은 1996년에 발효되었고, 이에 따라 농지개혁법은 47년 만에 역사 속으로 사라졌다.

7 참고자료

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자작지와 소작지의 면적 변화

해방후 문학에서 당시의 시대상과 현실모습을 찾아볼 수 있다.

이태준의 농토 : 일제강점기 시절의 대갓집 머슴살이에서부터 시작하여 빈농을 거쳐 해방을 맞는 농민 억쇠를 그린 소설. 공간적 배경이 북한이기 때문에 북한의 토지개혁에 대해 자세히 다루고 있다.

채만식의 논이야기 : 구한말까지는 자영농이었지만, 일제강점기때 자신의 논을 빼앗기고 소작농이 된 한생원을 그린 소설. 한생원은 해방이 됐다는 소식을 듣고 옛날에 빼앗긴 자신의 논을 되찾을 수 있을 거라는 희망을 가진다. 공간적 배경이 남한으로 남한의 토지개혁이 주소재이다.

채만식의 낙조 : 논이야기와는 다르게 지주의 입장에서 토지개혁을 바라본 특이한 소설.

조정래의 태백산맥 - 전남 벌교와 그 인근에서 벌어지는 소작농과 지주들 사이의 갈등이 수많은 사건의 원인으로 작용하며, 인구 대부분이 농민이었던 당시 전라도의 실정 상, 등장인물들도 대다수가 소작농 집안 아니면 지주 가문 출신이다.
  1. ↑ "농지는 농민에게 분배하며 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정한다."
  2. ↑ 이를테면 보유가능 최대 면적이 3정보로 상향되었다.
  3. ↑ 가장 이상적으로 들릴 수 있으나,물론 제일 좋은건 유상몰수 무상분배겠지만 애초에 생산수단의 개인 소유를 허용하지 않는 공산주의를 북한이 체택하고 있었다는 것을 고려하면, 개인에게 토지 소유권을 분배한다는 것은 도대체 뭔가 싶은 체제이다. 결국 지지를 얻기 위한 방편이었을 뿐으로, 1958년 북한은 모든 토지에 대한 개인 소유권을 인정하지 않는 형태로 법률을 수정하고, 집단 농장체제로 변하게 된다.
  4. ↑ 때마침 미군정이 남로당을 탄압하면서 남로당의 지휘로 전국각지에서 폭동이 일어나던 시점이었다.
  5. ↑ 일제시대에는 조선시대 때의 병작반수제가 그대로 이어져 소작농은 수확량의 반수 즉, 절반 가량을 지주에게 상납하여야 했다.
  6. ↑ 결국 미군정이 몰수한 일본인 지주들의 땅을 유상으로 농민에게 분배한 것밖에 이루어지지 못하였다.
  7. ↑ 진보당 사건의 바로 그 조봉암인데, 조봉암은 헌법 제정당시 30명 중 대통령 중심제 안을 반대한 단 두 명의 헌법위원 중 하나였다. 그 탓에 조봉암은 이승만에게 단단히 찍혀 있었던 상태라 누구도 조봉암이 농림부장관이 될 것이라 예상하지 않았다. 때문에농지개혁을 강하게 주장하던 조봉암이 농림부장관에 취임했다는 소식에 한민당은 발칵 뒤집혔다.
  8. ↑ 실제 북한에서 실시된 토지개혁을 보면 애국미(愛國米), 성출(誠出), 주둔소련군 식량이나 주둔비를 명목으로 뜯어가서 실제 수취율은 40%에 다다르는 것으로 추정된다. 이는 토지개혁 이전의 수취율과 별반 차이가 없었던 것이었다. 출처는 박명림의 『한국전쟁의 발발과 기원』
  9. ↑ 아이러니 하지만 북한의 선전문구인 무상몰수 무상분배는 사회주의와 거리가 있는 정책이다. 사회주의는 개인의 소유권을 인정하지 않는데 개개인에게 토지를 나눠줌으로써 개인의 소유권을 인정하게 되는꼴. 사실 당시 소련에서 북한을 비롯한 점령지역에서 토지개혁을 실시한 이유는 부르주아 혁명을 일으키기 위해서였다. 마르크스는 공산주의가 자본주의 생산양식이 고도로 발달해 자본주의 계급구조로는 그 잉여생산물을 다 소화할 수 없을 지경이 될 때 찾아온다고 했으니, 소련은 점령지역에서 봉건지주제를 공산주의 전단계인 자본주의 단계로 테크 올리는 이행시키는 작업부터 해야 했던 것이다. 물론 대다수의 사회주의 국가들이 자본주의 단계에 들어서기도 전에 집단농장화를 강행함으로써 사실상 봉건제로 돌아가버리고 말았다.
  10. ↑ 다만 지주들이 시간에 쫓겼기 때문에 토지거래가격은 시가보다 훨씬 낮았다. 시간이 갈수록 가격은 계속 떨어졌고 농지개혁이 실행되기 직전에는 정부의 매입가격보다 조금 더 많은 정도였다. 그리고 강매만 있었던 것은 아니었는데, '토지개혁이 된다면 굳이 땅을 사지 않고도 내 땅을 얻을 수 있지 않을까?'하고 막연한 기대를 품었기 때문이다. 하지만….
  11. ↑ 말 그대로 농지에만 한정된 개혁이라 임야 등은 제외된다. 심지어 바닷가 논을 염전으로 바꿔 농지개혁 대상에서 벗어나는 행각이 벌어지기도 했다(...) 이 짓을 벌인 사람이 바로 한민당 당수 김성수. 소설 태백산맥에서는 악덕지주 중 하나이던 정현동이 똥값이 된 간척지 논 수천 평을 사들여 농민들은 무시한 채 논에 바닷물을 퍼넣다가 소작농들의 낫에 찔려 죽는다.