방어적 민주주의

한자 : 防禦的民主主義
영어 : Defensive democracy
독일어 : abwehrbereite Demokratie

1 개요

자유의 적에게는 자유가 없다.

― 생 쥐스트

“우리의 상대가 ‘그래, 전에 우리는 당신에게 표현의 자유를 보장해주었잖아’라고 한다면 이렇게 말할 것이다. ‘그래, 당신들이 우리에게 그렇게 했지! 하지만 그건 우리가 당신들에게도 그렇게 해야한다는 증거가 아냐! 당신들이 멍청하다는 증거일 뿐!’”

“우리는 의회 따위와는 관계가 없다. 마음 깊은 곳으로 부터 이를 거부한다. 그리고 당당하게 표현하는 것도 주저하지 않는다. 나는 독일 의회 구성원이 아니다. 면책 특권 보유자이자 무임 승차권 보유자이다. 면책 특권 보유자는 ‘바이마르 체제’를 모욕하고, 공화국은 월 750 마르크의 봉급으로 답례한다.”
― 괴벨스, 의회 민주주의를 조롱하며

민주주의가 민주주의 제도 하에서 스스로 파괴되는 상황으로부터 민주주의를 지켜내기 위하여 나타난 개념. 다원주의적 민주주의(Pluralist Democracy)와 차이를 보인다. ‘전투적 민주주의’로 표현되기도 한다.

2 의의

생각의 자유, 다시 말해, 사상의 자유를 존중하는 것은 본래 자유 민주주의의 핵심 원칙 중 하나이다. 그러나 사상의 자유가 지나치게 극단화되면 자유 민주주의 체제가 전체주의 등 외부의 사상적 위협에 대처할 수 없게 되어 결국 붕괴되어버리는 결과가 초래될 수 있으므로 이에 대한 대비책을 마련해야 한다는 것이 방어적 민주주의의 주된 논지이다. 지나친 다원주의적 태도로 민주주의가 붕괴된 가장 대표적인 예로 독일 바이마르 공화국의 붕괴와 나치 정권의 수립을 들 수 있다.

방어적 민주주의의 궁극적인 목적은 사상의 자유에 대한 일정한 제한에 있는 것이 아니라 자유 민주주의 체제에 방어적인 수단을 마련해줌으로써 자유와 민주주의민주주의 체제의 존속을 도모하여, 결과적으로 전체주의의 위협에 맞서 개별 시민들의 기본권의 보장을 지속적으로 유지시키고자 하는 데 있다.

방어적 민주주의의 세 가지 기능은 다음과 같다:

첫째, 가치 구속적 민주주의이다. 방어적 민주주의는 어떤 내용의 가치질서로도 채울 수 있는 것으로 이해되는 상대주의적 민주주의를 극복하고 민주주의와 기본권을 일정한 가치에 구속되는 것으로 이해하는 가치 구속적 민주주의관, 즉 절대주의적 세계관이 가미된 민주주의관을 전제로 한다.

둘째, 헌법 수호의 기능이다. 방어적 민주주의는 민주주의에 내포된 일정한 가치질서를 지키고 헌법의 최고규범성과 실효성을 보장하기 위해 자유민주주의적 헌법질서의 적으로부터 헌법을 수호하는 기능을 한다.

마지막으로 다수의 횡포에 의해 기본적 인권과 같은 가치를 변경할 수 없도록 함으로써 소수자를 보호하는 기능이 있다. 방어적 민주주의의 장치의 대표적인 것으로 자유민주주의적 질서의 전복을 꾀한 자의 기본권을 제한하는 것과 위헌정당심사제도 등이 있다.

사실 방어적 민주주의는 정치외교학과에서보다는 법대에서 더 주목받는 개념이다 한국 정치학계의 분위기 상 '가치절대주의가 가미된 일종의 자유민주주의' 이데올로기보다는 다원주의적 민주주의를 지향하기 때문.

3 탄생 배경

'방어적 민주주의'라는 개념은 프랑스 대혁명 당시 급진파이자 좌파의 어원이 된 당인 자코뱅을 이끄는 정치가였던 생 쥐스트(Saint-Just, 1767-1794)가 '자유의 적에게는 자유가 없다'는 명제를 남기면서 구체화되었다. 프랑스 혁명 당시 왕당파와의 유혈 투쟁의 산물로서 이와 같은 말이 나온 것으로 추정된다. 그러나 생쥐스트 문서를 보면 알 수 있지만, 이 사람 발언은 좀 걸러들어야 되는지라 '말만 그대로 남고' 해당 주장 자체는 언급이 되지 않았다.

그러다가 방어적 민주주의가 본격적으로 제기된 것은 1930년대 후반과 1940년대에 나치 전체주의 정권에 대한 반성으로 독일학자들이 제기하였다. 대표적인 학자로 칼 뢰벤슈타인(K. Loewenstein)과 칼 만하임(K. Mannheim)이 있다.

이와 같은 생각은 바이마르 정부의 붕괴와 나치의 집권으로 대표되는 전체주의의 등장과 더불어 현실 문제로 제기되기 시작했다. 당시 이들의 주장은 민주주의가 안고 있던 현존하는 위험에 대한 경고의 성격을 갖는 고찰 정도였으며 체계화 된 이론은 종전 후 당시 서독 기본법 하에서 비로소 형성되었다.

현재 독일기본법인 서독 기본법이 담고 있던 시대적 교훈은 이와 같은 역사적 경험에 바탕을 두고 있다. 바이마르 공화국은 상대적 민주주의적인 입장을 취한 탓에 당시 독일의 정치적 혼란을 제대로 수습하지 못하였고, 결국에는 역설적이게도 민주적인 절차를 통해 민주주의를 부정하는 히틀러의 나치 정권이 수립되고, 결국 전체주의(파시즘)의 암흑기로 빠진 뼈아픈 기억이 있었다는 것.

구체적으로 방어하고자 하는 약점은 바로 '민주주의에 의하여 민주주의가 붕괴될 가능성'이다. 구체적으로 사례를 보자면, 지도자 원리를 추종하는 파시즘/나치즘 정당이나, 민주집중제를 따르는 공산주의 정당, 좀 더 이전 시대에는 왕당파가 이 민주적 절차를 악용하여 집권에 성공한 다음 민주주의 절차 그 자체를 파괴한 전례가 반복되지 않도록 막는 것이다.

이러한 집단들은 대개 민주주의의 파괴가 "국민의 뜻, 선거에 의하여 결정되었다."고 정당화 한다. 그러나, 국민들의 생각은 시시각각 바뀌기 마련이며 영원히 자신들의 권리를 침해하는 결과를 내놓았다고 해도 그것이 궁극적으로 국민들이 바라는 바라고 볼 수는 없다. 게다가 굳이 절대 다수가 되지 않더라도 어느 정도 의석을 손에 넣으면 유사 세력과의 연대를 통하여 자신들의 주장을 이용하여 민주주의를 훼손시켜 나가는 것이 가능하다. 그러므로 이러한 '반민주적 조직'을 제거해야 할 필요성이 있는 것이다.

4 비판 견해

방어적 민주주의에 대한 비판적 견해는 아래와 같다.

우선, 민주주의의 태생상 방어적 민주주의와 같이 자유와 민주주의에 예외와 한계를 설정하는 것은 결국 자기 부정으로 귀착된다는 점이다.

스피노자는 사상의 자유가 곧 자유의 핵심이라고 했을 만큼 사상의 자유를 강조했다. 인간의 사상이란 권력에 의해서가 아니라 이성에 의한 것이며, 그러므로 그것을 법률에 의해 통제하려는 것은 불가능하다고 주장했으며, 나아가 이를 막는 것은 진리와 진실에 대한 공동의 탐구를 파괴하는 것이라고 보았다. 따라서 사상의 자유는 자유의 핵심이자 민주주의 핵심이다. 곧 민주주의의 ‘정체성’이 사상의 자유라는 것이다.

존 스튜어트 밀은 타인에게 피해를 주지 않는 한, 개인이 아무리 위험한 사상을 가져도 자유라고 말했으며, 획일성과 전체성을 자유의 적으로 혐오했고, 진리의 다면성과 복잡성을 인정한다.

위르겐 하버마스는 ‘관용’ 개념을 통해 방어적 민주주의의 역설을 설명했다. 그는 민주적 공동체 내부에서 특정한 권위가 관용의 대상을 규정하는 경계선을 일방적으로 결정하지 못하도록 하고 있다면서, 시민들의 평등한 권리 및 호혜적인 상호 존중이라는 토대 위에서는, 그 누구도 자기 자신의 선호나 가치관에 따라서 관용의 경계선을 마음대로 설정할 수 있는 특권이 있지 않다고 주장하였다. 이는 공산주의자들처럼 우리가 도저히 이해할 수 없는 사람들을 ‘그럼에도 불구’하고 인정해주는 것이 사상의 자유라 할 수 있으며, 그게 또 자유민주주의적 기본질서의 핵심인 것이다. 그런데 그 민주주의를 지키기 위해 공산주의자들을 탄압하기 시작하면, 어느새 알맹이는 빠져버린 ‘껍데기’만 남게 된다. 따라서 알맹이 빠진 민주주의를 강조하는 사람들을 경계할 필요가 있다고 주장한다. 사상적 이견이 있는 사람을 배척하기 위해 방어적 민주주의가 남용되거나 체제에 내제하는 반대세력에 대한 처벌의 수단이 될 가능성에 대한 의구심이다.

방어적 민주주의의 개념이 다양한 면에서 논쟁의 중심을 이루는 이유는 이 개념이 ‘헌법에 대한 적대와 충성을 구분하는 척도’가 될 수 있으며, 실제의 적용과 관련한 문제점이 있을 수 있다는 것이다. 그러므로 현실의 변혁을 기도하는 혁신세력이나 정당은 기존의 정치체제를 인정하고 현실과 타협하든가, 그렇지 않으면 ‘위헌’ 낙인을 받고 헌법보호의 대상에서 제외하든지의 양자택일을 강요받게 된다.

인하대 법대 김민배 교수는 방어적 민주주의 위헌정당의 금지와 해산제도의 측면을 바라보면서, 방어적 민주주의에는 지배집단이 반대당이나 반대파들을 제거하기 위하여 반대파들에게 헌법 적대적 의도가 있다고 몰아세울 위험이 내포되어 있다고 주장한다. 반대당이 없는 정당정치 형성이라는 목적과 과도한 정당규제는 확대적용과 남용될 가능성이 있으며, 이는 필연적으로 지배계급의 위기관리체제를 옹호하는 듯한 방향으로 흘러갈 수 있다. 결국 이는 민중의 억압구조로 이어질 수 있으며, 더 나아가 극단적으로 정치적 억압체계를 형성할 수 있다는 문제점도 있다는 것이다. 다시 말해 ‘국가의 안전보장, 질서유지, 공공복리’를 수호한다는 방어적 민주주의의 헌법 논리가 ‘기득권 수호’를 위한 논리로 변질될 수 있다는 것이다.

즉, 민주주의가 제대로 자리잡지 못한 나라에서는 방어적 민주주의의 논리가 독재를 정당화하기 위해 얼마든지 악용될 가능성이 있다는 것으로, 박정희나 전두환 군사독재 정권 아래에서 북한 공산주의에 대항한다는 명분으로 민주주의적 제도 및 활동을 제한하고 탄압했던 것이나, 정식 국호가 '조선민주주의인민공화국'인 북한에서 정작 민주주의적인 제도는 개뿔도 없고 오직 인민을 위한다는 명분 하에 인민의 충성을 공산당과 그 정점인 김씨 일가에게 강요하며 지도자와 당은 사실상 무소불위의 권력을 휘두고 있는 것이 좋은 예라고 할 수 있다.

그러나 한국 독재자나 북한의 3대 왕조는 껍데기만 민주주의일 뿐 민주주의 자체가 아니었다는 점에서 한반도의 사례들을 방어적 민주주의의 비판 예시로는 적절하지 못하다는 의견도 있다. 북한이야 당연히 독재과정 에서 민주주의 과정을 거친 적 없는 무력에 의한 정권을 강제점령한 사례이며 박정희와 전두환도 쿠데타로 독재자가 되었기에 민주적 절차를 거치지 않았다는 것이다.

5 제도적 장치

• 위헌정당해산제도

위헌정당 해산제도는 ‘정당의 형태로 조직되어 헌법적 질서를 부정하는 반민주적 정당을 헌법재판절차를 거쳐 강제해산시키는 제도’ 이다. 이것은 나치에 의한 민주주의의 몰락이라는 헌정사적 경험을 토대로 독일이 제2차 세계대전 후 방어적 민주주의를 위한 수단으로 기본권 실효제도와 함께 도입한 것이다. 현재 우리나라도 헌법 제8조 4항, ‘정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.’고 규정하고 있다. 우리는 이것을 우리 헌법이 민주주의의 성격을 방어적인 것으로 이해하고 민주주의 그 자체를 투쟁의 대상으로 삼는 민주주의의 적들에게 더 이상 관용을 베풀 수 없다는 방어적 민주주의를 채택하고 있음을 보여주는 조항으로 이해하고 있다.

실례로 독일연방헌법법원은 1952년에 사회주의 제국당(SRP), 1956년에 독일공산당(KPD) 등에 대하여 위헌판결을 내렸다 우리나라에서는 정당이 그 목적이나 활동이 반민주적이고 헌법 적대적이라는 이유로 강제해산 된 예는 없었으나 2014년 12월 19일 2013헌다1결정에서 헌법재판소는 통합진보당의 위헌정당으로 보아 해산을 결정하였다. 참고로 1958년의 진보당에 대해서 당시 대법원은 진보당의 강령 등이 위헌이 아니라고 하였지만 헌법상 정당해산에 대한 특권 규정이 없었기 때문에 공보실장의 명령에 따라 등록취소(강제해산)된 경우가 있었다.

대한민국에서는 2014년 12월 19일 최초로 위헌정당해산제도로 통합진보당이 해산되었다. 자세한 것은 통합진보당 해산심사 청구 문서 참고.

• 기본권 실효제도

위헌정당해산제도와 함께 독일연방헌법법원에서 도입한 것으로 다른 말로 ‘기본권 상실제도’ 라고도 한다. 기본권 상실에 관하여 규율하는 대표적인 헌법 조항으로 독일 기본법 제18조를 들 수 있는데 그 내용은 ‘자유 민주주의적 기본질서를 해칠 목적으로 언론출판, 교수(가르침), 집회, 결사 등의 의사표현의 자유, 서신, 우편, 통신의 비밀, 재산, 망명권을 남용한 자는 그러한 기본권을 상실시킨다. 상실 여부 및 그 정도는 연방 헌법 재판소에 의하여 결정된다.’이다. 독일연방헌법은 국가의사 결정과정에 국민의 한 사람으로서 참여할 수 있는 권리는 이 과정에 동등하게 참여할 수 있는 정치적 평등뿐만 아니라, 언론, 집회, 결사의 자유 등의 정치적 자유를 전제하고 있다. 이러한 기본법은 민주주의의 수호를 위하여 예외적으로 국민의 기본권을 불가피하게 제한할 필요가 있을 경우에 한하여 자유롭고 민주적인 기본질서라는 개념과 함께 이를 규정하고 있다.

따라서 이 개념은 민주주의 원리를 거부하고, 기본권을 남용하여 민주적 의사결정과정을 해치려는 세력으로부터 이를 지키기 위하여 예외적으로 국민의 기본권을 제한하는 헌법규정에서 사용되고 있다. 하지만 기본권 상실에 관한 독일연방헌법재판소 판례가 없다. 그 이유는 추측해본건대 기본권 상실 제도의 결함을 인식한 연방 정부 내의 법률가들이 연방 헌법재판소에 기본권 상실 신청을 아예 하지 않았기 때문이고, 그럼에도 불구하고 여전히 독일 헌법에 규정되어 있는 것은 전체주의로 인한 과거가 독일에 큰 오점과 상처를 남겼기 때문이라 추측된다.

5.1 애매한 장치들

방어적 민주주의의 제도적 장치는 아니지만 일부 사람들에 의해 사실상 방어적 민주주의의 제도적 장치들로 간주되는 것들도 있다. 다만 아래에 나온 제도적 장치들은 위에 나온 제도적 장치들과 다르게 직접적인 보호법익을 '자유민주주의'라는 정체(政體)가 아닌, 국가 혹은 국민의 안전, 보존을 두고 있다는 점은 염두에 두어야 할 것이다.

• 국가보안법

국가보안법은 국가의 안전을 위태롭게 하는 반국가활동을 규제함으로써 국가의 안전과 국민의 생존 및 자유를 확보함을 목적으로 제정된 특별 형법이다. 국가보안법의 유지를 주장하는 논리로 대개 ‘방어적 민주주의’가 사용된다(실제로 국가보안법의 존속을 주장하는 논문에서는 독일의 사례를 들어 방어적 민주주의의 논리를 이용하는 경우가 많다). 이는 남북한이 군사적으로 대치하고 남북한이 상이한 체제를 가지고서 경쟁적으로 통일을 추구하며, 서로간의 이념적 대립의 결과로 한국전쟁이라는 민족상잔의 비극을 겪은 역사를 상기해본다면 이러한 법의 목적, 가치 추구는 지극히 당연한 자위적 조치라고 할 수 있기 때문이다. 현재 북한은 아직도 남한을 공산화시키겠다는 대남적화통일정책을 지속하고 있다. 이에 우리의 체제를 수호해야 한다고 주장하는 것이 국가보안법의 주요 정신이다.

그러나 현재의 대한민국은 북한에 비해 경제수준이 넘사벽으로 우월하며 남한 국민 대다수가 북한의 실상을 인지하는 상태이므로 종북주의자의 사상은 정신이 나가지 않은 이상인기를 얻기 힘든, 체제에 위협을 가할 가능성이 매우 희박한 사상이며, 오히려 독재정권에서의 여러 사건과 박정근 사건 등에서처럼 정권에 비판적인 인사를 탄압하는 도구로 악용되어왔다는 비판이 있다. 민족주의 계열에서는 민족보다 국가를 우선한다며 비판하기도 한다. 하지만 항목에도 기술된 이런 저런 이유로 말미암아 역대 정권을 거쳐오면서도 국가보안법은 명맥을 이어오고 있다.

• 테러방지법

미국의 경우는 테러방지법이 방어적 민주주의를 대표하는 사례라 할 수 있다. 미국의 경우는 세계를 주도하는 초강대국이며 또한 다양한 민족이 사는 다민족국가이다보니 테러의 표적으로 주목받는 경우가 많아 9.11 테러와 같은 비극을 당하기도 했다. 이에 따라 국가와 국민의 안전 및 생명 보호를 목적으로 테러방지법이 제정되어 항공기 등을 이용하는 승객을 대상으로 검문검색이 강화되었고 테러 유발 사항에 민감하게 반응하게 되었다. 또한 자국 내 잠재적 테러 유발 가능성 세력에 대해서도 감시가 한층 더 강화되기도 했다. 대한민국에서도 9.11 테러 직후인 국민의 정부와 참여정부 초기 도입 논의가 있었으나, 한국은 아직 그런 굵직한 테러를 경험한 일이 없고 오히려 과도한 경계는 부작용이 더 클 수 있다는 이유로 실제 입안에는 이르지 않았지만, 2016년에 비슷한 법안이 입안되어 국회를 통과하고 말았다.

6 관련문서

대한민국 헌법

자유민주적 기본질서