대동법

1 개요

조선 전기 조세 수취의 원칙인 조용조(租庸調)로 삼분화되어 있던 수취 기준을 전세와 군역으로 나누어 작미(쌀로 거둠)와 작포(포로 거둠)로 거두는 형태로 정리하고, 조선 전기에 고려되지 않아 자체적으로 해결해야만 했던 지방 관아의 운영비를 포함한 각종 잡세에 대해 조세 정책 안에 포함시켜 일원화한 조선 중후기의 조세 개혁.

조선 전기의 조세제도는 조용조 체제로, 조(租)는 전세의 형태로 토지에 부과하여 곡물을 징수하고, 용(庸)은 다시 이분화되어 요역과 군역으로 나뉘어 군역은 성인 장정에게, 요역은 호(戶)에 부과하였으며, 조(調)는 지역 토산물을 공납의 형태로 호(戶)에 부과하여 징수하였다. 전기에는 조(租), 즉 전세의 비중이 높았으나 중기 무렵부터 조(調), 즉, 공납과 용(庸), 개중에서도 요역의 비중이 높아져 백성들에게 많은 부담이 되었다.

이에따라 조세개혁의 필요성이 대두되었고, 특히 인두세적 성격이 강했던 공납과 요역의 개혁, 즉 공물변통(貢物變通)의 필요성이 대두되면서 개혁이 시도되었다. 그 결과 선조 대부터 개혁논의가 시작된 이후 경기도부터 차츰 확장되어 숙종조에 황해도까지 범주에 넣는 것으로 완결, 조선의 조세 정책을 완전히 뒤집는 새로운 조세정책으로 확립된 것이다.

2 시행 배경

2.1 문제의 인식

15세기 조선의 건국 당시 제정된 조세제도는 당대의 조용조 체제를 따라갔다. 이는 일반 백성들에게 조세, 요역과 군역, 공납을 구별하여 거두는, 고대에서 중세까지의 동아시아 조세제도의 완결판이라 할 수 있는 제도였다. 특히 15세기에는 조세의 대부분을 전세, 즉 토지세로 거두었는데, 이는 호적의 철저한 파악을 오히려 폭정이라 간주했던 건국의 중추세력인 신진사대부들의 사상과 농업이 기간산업이라는 사회적 특성상 매우 타당한 것이였다.

특히 조선은 이러한 전세를 명목상으로라도 공정하게 거두기 위해 지력과 풍흉에 따른 토지생산물의 평가방식, 즉 공법인 전분(田分) 6등법과 연분(年分) 9등법을 시행했는데, 이는 전근대국가라는 조선의 특성을 생각하면 매우 야심찬 제도로, 결국 제대로 시행되지는 않았으나 공정한 사회라는 조선의 이상을 가장 잘 드러내는 제도라 할 수 있다. 그러나 이러한 조세수취구조는 16세기로 넘어가면서 차츰 변화해간다. 정부 수입에서 전세의 비중이 줄고 공납의 비중이 매우 커지게 된 것이다.

조선초의 전세 중심의 조세수취가 공납 중심으로 변화하게 된 이유는 일반적으로 대토지소유자인 지주, 호강층의 지속적인 저항 때문이라 풀이된다. 계유반정 이후 정국을 주도한 훈구, 척신계열의 인물들이 정계를 주도하게 되고, 이들이 주류 지주층의 일원이 되면서 이러한 변화는 극심해져갔다. 여기에 연산군이 등장하면서 내수사 직계제의 실시, 공납의 비중 확대를 통해 왕실 재정을 과도하게 확대시키면서 이러한 변화는 결정적인 상황에 치닫게 된다. 중종반정 이후에도 이는 전혀 고처지지 않았고, 오히려 공안개정을 추구했던 조광조를 비롯한 사림파를 기묘사화를 일으켜 대규모로 숙청하는 등 공납 문제는 계속되었으며, 명종치세에 문정왕후와 윤원형이 실권을 잡고 휘두르면서 내수사의 전횡은 극한에 다다르게 된다. 이에 따른 민생 파탄은 임꺽정이 이때의 인물이라는 것만으로도 어느 정도 설명이 될 듯 싶다.

또한 임진왜란당시 조선이 일본군에게 초기에 크게 무너진 것도 국정운용의 혼란과 이로 인한 방위력의 약화, 민생의 파탄과 민심 이반때문이라는 게 학계의 대세적 견해로 꼽히고 있다. 이러한 공납 문제는 사림파가 실권을 잡은 선조 대에 와서야 겨우 개혁 논의, 즉 공물변통(貢物變通) 논의가 시작되었고, 이후 현종때까지 기나긴 논의가 시작되게 된다.

사실 선조 때부터 인식되기 시작한 공납 문제가 백여년 뒤인 현종때에 비로소 궤도에 올라선 것만 봐도 이게 얼마나 어려운 논의인가를 짐작케 해 준다. 선조시기에 공납 문제 인식이 시작되긴 했으나 임란때까지 공론화가 되지 못할 정도로 이 문제를 사림층 전체가 깨닫기에 오랜 시간이 소요되었으며, 임란 이후 수미법이 일부 지역에서 실시됨과 함께 임란으로 인한 공납 장부 소실+당장의 군량미 확보 필요라는 두가지 요소로 인해 공납 해결의 필요성이 대두되었음에도 결국 선조 당대에는 이걸 끝까지 제도화하지 못했다. 광해군은 제도의 영역에 발을 들였으나 그 본인은 대동법을 공납제의 보완재 차원에서 취급했고, 인조 초기에도 삼남에 확장을 시도했으나 제도적 준비 부족에 흉년이 겹치며 철회해야만 했다. 또한 전통적인 공납 문제 해결책이였던 공안 개정론자들과의 논쟁도 무시할 수 없다. 호서대동법 등 진정한 대동법이 실시되기 시작한 효종 대에도 김집을 중심으로 하는 산당의 반발이 있었다.

2.2 공납의 구조적 한계

조선초기 조세제도 중 가장 먼저 문제가 된 것은 공납의 폐단이었으며, 이후 있었던 여러 폐단 가운데서도 가장 거대한 것이였다. 실제로 효종실록 및 현종실록의 기사로 파악해 보면 대동법 시행 이전 각관이 1결당 거두는 공물가의 규모는 최소 50두, 최대 70~100두에 이르는 것으로 보인다. 이는 후대의 삼정의 문란으로 수탈해가는 액수의 절반(삼정의 문란으로 인한 수취량은 결당 최대 160~200두 내외로 여겨진다.)에 달하는 액수이며, 이 시기의 여타 조세의 총합과 비교해봐도 오히려 더 많은 양(전세 = 결당 4두(최하기준), 군역 = 결당 2필(=12두), 대립가를 합친다 해도 결당 5~6필 수준으로 이는 30~40두 남짓이다.)에 달했다. 15세기 공납의 비중이 극히 적었고, 때문에 세세한 기준이 정해지지 않았다는 것을 생각하면 그 폐단이 얼마나 심각했는가를 짐작케 한다.

이는 공납 자체가 가진 구조적인 결함 때문이라 할 수 있을 것이다. 공납은 토지가 아닌 인정(人丁)과 호(戶), 즉 사람 머릿수에 맞추어 거두어들이는 인두세적 성격을 지니고 있다. 농업을 경제기반으로 삼고 토지의 겸병이 문제시되던 시대에 토지가 아닌 사람에게 직접 측정하는 이러한 제도는 전근대 동아시아 사회가 견지한 성리학적 도덕경제 하에서 지나친 학정에 가까웠다. 민생부담을 낮추기 위해 조세를 조정하여 빈부격차를 완화시키려 해도 인정에 따라 거두는 한 이는 이루기 힘든 사항이였고 빈부의 불균등은 국가재정의 악화와 사회적 불균등의 심화를 가져왔다.

여기에, 각 고을에 공물을 얼마나 부과할 것인가에 대한 규정이 제대로 정해져 있지 않다는 것은 문제를 더했다. 전세나 군역의 경우 1년에 몇번을 거둘 것인지, 그리고 얼마를 거둘 것인지에 대한 법적 규제가 존재했다. 그러나 공납과 요역은 그런것이 없었다. 이로인해 수취자들의 자의성을 막을 수 있는 제도적 장치가 없었다. 거기다 중앙정부는 각관, 즉 주와 현단위까지만 공물을 분정하고, 그 내부에서 개별 고을 내에서 어떻게 공물을 분정할 것인지에 대해서는 신경쓰지 않았는데, 이로인해 고을 내 세력가들은 자신들에게 할당된 공물을 다른 이에게 전가하거나 구하기 쉬운 공물 납부만을 담당하는 등의 문제가 있었다.

또한 공납제 제도 내적으로도 문제가 존재했다. 무엇보다도 불산공물(수취지역에서 나지 않는 공물) 문제가 기저에 깔려 있다 하겠다. 이는 이극균의 발언처럼 세종대왕도 고치지 못한 뿌리깊은 문제였다. 애초에 가능했을까 의심스러운 이러한 공납의 결함은 다시 공납의 하부구조에서는 방납의 폐단을, 상부구조에서는 점퇴의 폐단을 낳게 되는데, 이 두가지는 한데 어우러진 것이기에 점퇴가 없어지지 않으면 방납은 존재할 수밖엔 없게 된다. 이는 공납이 '특산물' 을 받는 이상 자연스럽게 생겨나게 되는 이치라 할 수 있다.

이 문제를 심화시킨 것은 연산군 이후의 왕들이다. 연산군 이래로 재정운용이 방만해지면서 확대된 재정소요는 대부분이 공납을 통해 충당되었는데, 이는 공납의 규모를 극히 거대하게 만드는 부가적인 효과를 야기했다. 이로인해 조세제도가 구축된 15세기에는 별로 큰 일이 아니었던 공납의 이러한 문제들이 공납의 규모가 미칠듯이 확대되면서 마찬가지로 크게 증대되었다.

문제는 이런 문제를 그냥 막연히 고치기가 힘들었다는 데 있다. 외부에서 공물을 구하고, 그 가격을 백성들에게 후려치는 방납의 문제를 일으키는 공물주인(사주인)들만 하더라도 그 규모가 적지 않았던지라 무시할 수가 없었다. 이들은 이미 불산공물이 현실화된 시점에서 경각사 등 공납을 수취하는 관청이 필요로 하는 공납물을 구해오기도 하고 노동력도 제공하는 등 단순히 부정부패한 자들로 치부해 버리기엔 그 그 위치가 만만치 않았다.

거기다 방납문제는 점퇴와도 깊은 연관이 있었는데, 지방 관야에서 뒷돈을 받기 전까지 공납물에 대해 하자가 있다며 반려해버리는 '점퇴'는 곧 이들 공물주인들로 하여금 생계보장을 위해서라도 방납을 통해 그 피해를 백성들에게 전가해 버리는 일을 낳기도 했다. 즉 점퇴가 해결되지 않으면 방납문제도 해결되지 않는다. 그런데 점퇴의 문제는 지방 관야의 운영 문제와도 연결된다. 조선초에는 지방 관청의 운영비가 아예 책정되지 않거나 지나치게 낮게 책정되곤 했고, 각 관청에서는 이러한 운영비를 알아서 해결해야만 했다. 여기에 중앙관료들에게 내려지는 녹봉도 때때로 너무 작다는 문제까지 이어지면서 청백리라도 어절 수 없는 사회, 행정적 부패가 나타난다.

이런 구조적 문제를 가장 잘 나타내는 것이 인조 11년에 박지계가 올린 만언소인데, 여기서 나타난 문제점을 보면 아래와 같다.
1. 설령 수령이 청백리라고 해도 경각사에 상납하는 공물의 양에 대해서는 어쩔수 없다. 청백리가 할 수 있는 건 자기 사욕을 챙기지 않는 것 뿐이다.
2. 설령 청백리라고 해도 재상, 명사, 옛 친구, 친척들에게 관례대로 사례하지 않으면 단순히 원망을 사는 정도가 아닌, 개인적 인간관계가 모조리 끊어져 버리기 때문에 사례를 안할 수가 없다. 거기다 이들 서울의 경대부들은 급료가 박하기 때문에 수령의 뇌물이 없으면 일가를 부양하기가 상당히 팍팍하다는 문제가 있어 뇌물을 자연스럽게 받게 되며, 뇌물바친 수령들을 옹호한다.
3. 이러한 문제를 감찰하고, 저지해야 할 감사는 다수의 수령에 비해 결국 소수, 때로는 한둘 뿐이기 때문에 개인의 힘으로는 이를 막기 힘들다.

이는 공물변통론을 처음으로 시작한 율곡 이이도 이야기한 바인데, '동호문답'에서 이이는 '지금 아전들은 대개 봉급이 없다. 아전들이 뇌물 받는 것을 마땅히 근절해야겠지만, 경작을 대신할만한 생활 자료를 주어야만 한다' 고 하여 이러한 가렴추구에 대해 단순히 엄정한 감시만이 해답이 아닌, 제도적 진단과 대안을 내놓아야 함을 지적한 바가 있다. 이런 여러 문제가 얽히고 섥힌 결과 공납이 문제가 발생하게 된 것이다.

3 공납 폐단 해결책 논의의 시기

3.1 선조 시기

공납문제에 대한 해결 논의가 처음으로 거론된 것은 사림이 실권을 잡은 선조 치세라 할 수 있다. 선조 대의 공납문제는 명종때의 심각했던 그것보다는 약간 나아졌지만(어쨌든 내수사의 전횡은 덜하게 됐다) 어쨌든 그리 좋은 상황은 아니었다.

이 시기의 공물 부담은 8결 윤회분정(토지를 다시 8결씩 나누어 한 단위로 삼고 공물이 부과될때마다 각각의 단위순으로 돌아가면서 이를 납부)하는 관습이 있었다. 이는 대읍, 즉 마을 거주민들이 많다면 부담이 적였으나 소읍, 즉 거주민이 적은 고을에게는 부담이 컸다. 거기다 내수사 소속 및 세력이 큰 자들의 비호를 받는 대지주들은 이런 윤회에서 빼주기도 하고 그 부담을 뒷배경이 없는 일반 백성들에게 떠넘겼다. 또한 8결 내에서도 다시 개중 부유한 자가 오히려 가난한 자에게 떠넘기기도 했다. 이런 상황이 거듭되자 선조대 전후로 각 고을이 1년에 바치는 전체 공물가를 한꺼번에 마련하는 것, 즉 '대동' 이라는 새로운 공물 납부 방식이 나타난다. 이를 일컬어 '사대동' 이라고 하는데, 이는 법적으로 정해진 것이 아닌, 각 고을이 '사적으로 시행한 관습 내지는 관행'이였기 때문에 '사(私)'대동이라고 한다.

이는 선조 13년 강원도 관찰사로 내려갔던 정철의 지시에서도 확인되는데, 여기에서 정철은 사대동의 운영을 받아들이고, 이를 환곡과 같은 방식으로 거둘 것을 지시하고 있다. 이는 사대동이 이미 사회적으로 인정받는 관행이였음을 나타낸다.

이러한 사대동의 관행이 퍼지기 시작하자 조정 관료들 중에서도 이런 사대동의 관행을 공적 제도화하여 공물변통 문제를 해결하자는 사람들이 나타나기 시작한다. 그 대표적인 인물이 류성룡으로, 그는 '전결에 따른 공납의 균등화' 와 '지역에 따른 방물가의 균등화' 를 주장하여 각관 내에서만 이루어지는 사대동의 수준을 한단계 넘어섰다는 평가를 받는다.

조정에서는 이러한 사대동을 금지하지 않았다. 어디까지나 조정은 각관에 공물을 배정하고 배정한만큼 수취하면 그만이였기 때문에, 각관 내에서 그 공물을 어떻게 마련하는가는 아직 조정의 관심범위 밖이였던 것이다. 그러나 이건 어디까지나 각지의 관가가 자체적으로 수행하는 것이였기에 그 수령의 인품 여하에 따라서 혹정과 공정한 수취 여부가 결정된다는 작지 않은 문제가 존재했다.

또한 선조 치세 중 임란 이전 시기는 본격적으로 중앙정부 내에서도 공물변통의 논의가 나타나기 시작한 시기로 여겨진다. 이러한 개혁 논의에 앞장선 것은 율곡 이이였다.

율곡 이이는 선조 즉위 초인 1569년(선조 2년)에 이미 <동호문답>을 올리며 방납의 폐단을 지적하고 이를 개혁하기 위해 수미법을 시행할 것을 건의하며 수미법 시행을 위해 공안을 개혁할 것을 건의하면서 이러한 공물 변통 논의를 본격적으로 제기하였다. 이러한 건의를 계기로 선조 3년 11월 이 시기의 영의정인 이준경의 건의로 정공도감을 설치해 공납의 균등화를 시도했으나 조정 대신들은 이에 미온적 태도를 보였고, 결국 2년을 채 못버티고 혁파되었다. 이후 선조 6년에 여러 논의를 거처 공판(公辦)을 금지하였지만 선조 9년 8월에 관리들이 이때문에 제대로 일하지 않는다는 이유로 다시 공판이 실시되었다.

이런식의 미봉책이 거듭되자 율곡 이이는 선조 7년 1월 1일에 직접적으로 <만언봉사>를 올려 '을사사화를 일으켜 공신이 된 자들은 위훈이니 이를 삭제해야 한다'고 주장하면서 구신들이 미온적으로 미봉책만을 연발하는 데 반대했고,‘공안(貢案)을 개혁하여 심하게 거두어들이는 폐해를 없앤다.’는 공안개정론을 포함하는 여러 사회개혁안을 주창한다. 이러한 이이의 개혁 시도는 선조 10년 을사사화로 인한 공신들이 공적에서 삭제되면서 이들과 연관된 구신들이 물러나면서 위훈 개혁이 실시되고, 이를 주도한 율곡 이이가 정국의 주도권을 잡으면서 거의 현실화되기 시작하나, 동서 붕당이 일어나면서 중립파였던 이이의 주장에 정치적 의도가 있던 것이 아니냐는 의혹어린 반대파의 시각에 의해 지지부진했고, 결국 이이가 낙향했다가 선조 17년 1월 사망하면서 결국 실패로 돌아가게 된다. 이후 류성룡등 경세가로써도 이름높은 다른 인물들이 이러한 공안개정을 추구했지만 잘 시행되지는 않는다.

이러한 상황은 임진왜란을 통해 반전의 계기를 얻게 된다. 당장에 군량미가 급했던 조정에서는 임란 발발 직후 아직 내지 않은 모든 공물을 쌀로 받기로 결정하고, 1594년까지 이를 유지한다. 여기에 조정이 의주까지 피란갔다가 한성으로 돌아온 직후 선조 27년 1월 1일에 조정은 기존의 공안을 분실했고 민심도 좋지 않다는 이유로 공안 상정 및 작미(공물을 쌀로 받음)의 논의를 시작했다. 이후 몇달 뒤 조정은 류성룡의 주도 하에 결당 2두로 정해 걷기로 하는 등 대동법과 일견 유사한 형태로까지 진행되나 얼마 못가 폐지되었다.

1598년 12월 일본군이 물러나면서 임진왜란은 끝이 났지만 악화된 국가재정은 좀처럼 회복될 기미를 보이지 않았다. 이에 따라 다시한번 공물작미 조치가 취해졌는데, 선조 40년(1607) 운반의 편의를 고려해 양호(충청도와 전라도) 연해지역 고을의 공물 중 왕실 제사에 쓰이는 물품 이외의 것을 작미하도록 실시했다. 선조 치세때 있었던 세차레의 공물작미 정책으로, 이는 후에 대동법이 이지역에 실시되면서 자연스럽게 여기에 흡수되게 된다.

선조 대의 공납개정 논란은 그 논의가 시작되었다는 점에서 의의가 작은 편은 아니다. 실제로 조선 후기 공납개정에 관한 논의의 기본 틀이 만들어진 것이 선조대였다. 그러나 또한 그것이 제대로 시행된 것은 아니었기도 하다. 율곡 이이가 시도한 여러 개혁 정책은 반대에 봉착하여 매번 실패로 돌아갔는데, 이는 새로이 정권을 잡은 사림파 또한 급진개혁파는 이전의 여러차례의 사화로 인해 쓸려나갔고, 어느정도는 기존 세력과 결탁한 온건파가 이 시기에 정권을 잡은 사림들의 주도세력이였기 때문에 제대로 지지를 받지 못해서라는 해석이 대부분이다.

이러한 선조 대 전반기의 지지부진했던 개혁은 임진왜란이라는 대격변을 겪으면서 오히려 제대로 시행되기 시작했다. 실제로 선조대 후반기에는 일시적으로 군량미 마련을 위한 전국적인 공물 작미가 실시되었고 일부 지역은 이후로도 계속되었다. 물론 공물작미는 대동법은 아니었다. '공물이 쌀로 바뀐' 것이지 '공물의 전세화' 가 아니었던 것으로, 납부 수단의 변화에 중점을 둔 조치에 불과했다. 이러한 정책은 이미 이전에도 군량미가 필요할 때 등의 경우에 일시적으로 특정 지역의 공물을 쌀로 받은 적이 있다는 전례 덕분에 가능했다.

그러나 선조 대의 공물작미는 정부가 일부 지역이나마 본격적으로 현물납을 포기했다는 데서 의의를 가지기도 한다. 이는 사실 딱히 왕실이 결단을 내릴 의지가 있었다기보다는 당장 군량미를 구할 길이 그것 뿐이였기 때문에 일어난 일이다. 이미 오래전부터 민간에서는 미, 포 형태로 공물을 거두고 이를 공물 주인에게 넘겨 방납의 형태로 공물을 납부하고 있었는데, 이러한 관행을 인정한 최초의 사례이기 때문이다. 특히 결당 균일한 공물가를 정했던 선조 27년의 공물작미에 대해서 실록에서는 이런 측면을 강조해 공물변통 논의가 이 때부터 시작되었다는 말을 하고 있다 하겠다.

3.2 광해군 시기

대동법/광해군 시기항목 참고

3.3 인조 시기

인조반정으로 왕위에 오른 인조와 집권 서인 세력은 정국의 안정을 위해 민심을 다독이고, 더 나아가 당시 문제가 되던 재정문제 해결을 위한 방안을 마련할 필요가 있었다. 이에 인조 집권 초 제기됐던 사업이 양전 사업과 호패법 그리고 대동법의 확대였다. 사실 이 사업들은 광해군 초기에 다 제기됐고 일부분 실행된 사업들이다. 다만 인조 정권은 이 사업들의 재실시 혹은 확대실시를 추진했다 보면 된다. 여기서 대동법의 확대란 광해군대에 시도된 경기선혜법을 강원, 전라, 경상도로 확대 실시하는 것을 의미했으며, 이는 반정 직후 민심을 얻기 위한 제스쳐 중 하나였다.

인조 초기 수취제도안 중 경합했던 것이 호패법과 대동법이었는데 조정 일각에서는 청나라의 군사 위협과 재정 문제 해결이라는 두마리 토끼를 잡는 차원에서 호패법의 시행을 주장했다. 그러나 인조는 당장의 불만을 초래할 호패법보다는 대동법쪽이 더 낫다는 판단으로 결국 인조 2년(1624년)에 '삼도대동법'으로 시행되기에 이르렀다.

그러나 삼도대동법도 적잖이 한계가 있었다. 비록 곡창지대인 호남과 영남에 대동법을 시행해보았다는 점에서는 의미가 있었으나, 이 지역은 주요 곡창지대여서 흉년에 따른 리스크가 훨씬 컸고, 지주들의 반발도 거세서 삼남 중에서도 특히 호남 산군지역 지주층들이 격심하게 반발했다. 대동법의 시행 자체에도 문제가 있었던 탓에 결국 주도자였던 이원익 스스로 삼도대동법의 철폐를 주장하기에 이르렀다. 다만 강원도에선 대동법 체제에 일반 백성들이 환영하고 반대 세도 크지 않아서 그대로 시행되었다.

삼도대동법의 실패 이후 대동법은 한동안 공안개정론에 밀리는 모양새를 보인다. 이는 전통적인 공납문제 해결책이 공안개정론이였기 때문. 그러나 공안개정으로는 문제를 해결할 수 없다는 인식이 차츰 확산되었고, 결정적으로 공안개정에서 가장 큰 부분을 차지하는 것은 왕실 공안 개정이였는데, 인조는 공납 문제의 심각성은 인식했지만 정권 안보차원에서 왕실의 공안을 개정하는 것을 거부하였기에 사실상 인조 치세 말기에는 공안개정론이 소멸하였으며, 동시에 대동법 실시를 위한 제도적 여건이 차츰 마련되었다 이는 효종의 즉위 직후 호서대동법을 실시할 수 있게 되는 기반이 되었다.

근래 들어서는 인조 대의 대동법 진행에 대해서도 새로이 연구가 진척되고 관심도도 높아졌다. 그러나 시행 가능한 여건은 다 마련해 놓고 정작 최종 결정권자인 인조 자신이 가장 중요한 결정에서 몸을 사렸다는 아쉬움이 있다. 이는 조선 후기 제도개혁에서 인조가 차지하는 일관된 위치인데, 인조 치세는 제도적 변화의 기반을 어지간한 수준까지 올려놓았지만 그 위에 새로운 제도를 실시하는 단계로 전진하진 못했다. 오늘날 인조의 평가가 부정적인건 병자호란 문제와 더불어 이 탓도 크다.

3.4 후대의 진행 과정

효종 때인 1651년(효종 2년)에는 김육의 주장으로 충청도에서, 전라도 연해에서는 1658년부터 실시되었다. 이때 김집을 필두로 하는 산당의 반대에 부딪첬으나 이를 모두 물리치고 계속 정책을 확대시킬 수 있었다. 현종때에는 경신대기근으로 주춤했으나 전라도 내륙까지 확대되 호남 전역을 집어넣게 되었고, 경기선혜법이 지방의 대동법과 동일하게 개정, 일원화되면서 비로서 수도권인 경기도도 완전한 대동법 실시지역이 된다. 숙종 때 경상도(숙종 3년인 1677년)와 황해도(1708년, 숙종 34년)에서도 실시되었다. 이로서 대동법은 함경도·평안도·제주도를 제외한 전국에서 시행했다. 결국 서북 & 제주 차별이냐 일부 산간 지방에서는 쌀 대신 베(대동목)나 동전(대동전)으로 걷기도 하였다.

그 후 화폐의 보급에 따라 대동미는 다시 점차 대동전으로 대치되었다. 흥선대원군 때의 《대전회통》에 따르면 경기도 장단의 쌀은 1섬(石)에 8냥(八兩), 충청도 제천은 1섬에 6냥, 황해도는 1섬에 3냥 5전, 강원도는 1섬에 6냥으로 대신하기로 규정되었다.

결국 1884년(고종 31) 모든 세납(稅納)을 병합, 결가(結價)를 결정하였을 때 대동미도 지세(地稅)에 병합되었다. 근본적으로 치세 기까지 세금이 돈이 아닌 미곡 위주였다는 건 한반도의 조세 체제가 당시 화폐 세제가정착된 중국 등과 같은 주요국가들에 비해 많이 낙후되어 있었단 뜻이기도 하다.

효종 대 이후 서인들을 중심으로 한 지배계급 일각에서 의외로 대동법에 동조한 기록들이 드러나면서 "지배계급의 반대에도 무릎쓰고 똑똑한 왕과(대동법을 처음으로 실시하였으나 소극적이었던 광해군이라든가) 현명한 일부 관리들(대동법을 삼남에 적용하려 노력한 김육이라든가) 주도로 확대시킨 정책"이라는 인식은 어느 정도 완화되었다. 다만 서인 다수가 대동법 찬성파로 돌아선 것은 현종대의 일이고, 그 전까지는 서인 내부에서도 주도세력이자 반대파인 산당과 찬성파인 한당으로 분열되어 극심하게 다툴 만큼 반대기류가 컸음을 감안해야 할 것이다.

사실 잘 살펴보면 대동법 찬반은 당파의 당론에 구애되기보다도 당을 초월하는 찬성파와 반대파가 있었다고 볼 수 있다. 서인도 처음엔 대동법을 그리 곱게 보지 않아서 시행 초기 김장생과 김집을 중심으로 결사 반대했으며 효종 대에는 대동법 확대를 놓고 산당과 한당으로 나뉘어 낙향을 언급할 정도로 피터지게 싸우기도 했다. 그 이전으로 거슬러 올라가면 광해군 대의 집권당인 대북 사이에서도 찬반 논쟁이 벌어져서 장세철 같은 이는 적극적인 전국 8도로의 확대를 주장한 반면 유공량 같은 이는 선혜청 폐지를 주장했다. 애초에 대동법과 가장 직접적으로 연관된 계층은 지주와 소농이었고 이들이 다시 상류층과 연을 맺으며 찬반에 영향을 끼쳤다. 이렇듯 찬반 논란이 거셌기 때문에 대동법은 첫 도입부터 무려 1세기나 걸려서야 안착할 수 있었으며 그 과정에서 무수한 논란을 감수하지 않을 수 없었던 것이다.

3.5 왜 이리 오래 걸렸는가?

대동법은 처음 논의부터 완전한 시행까지 100년이 넘는 세월이 걸렸다. 이에 대한 기존의 인식은 권력자와 기득권층의 사리사욕적인 저항이었다. 그러나 대동법이 오래 걸린 것은 그러한 한 집단의 욕망이 아니다. 실제로 대동법이라는 것에 대한 문제점을 인식한 것은 신진세력인 사림이 등장하고서였다. 훈구파를 몰아내고 집권한 사림이 바로 부패했다고 보기는 어렵다. 또한 대동법을 가장 격렬하게 반대했던 사람이 바로 송시열이다.

대동법은 처음 시작부터 정착까지 100년이 걸렸고, 이에 대한 논의까지 따진다면 거의 200년이 걸렸다. 왜 이렇게 오랜 시간이 걸렸는가? 그 이유는 당시 운송수단의 한계이다. 여기에 당시 조세에 대한 이해가 필요한다. 조선의 조세제도는 흔히 알려진 대로 토지세, 역, 공납 3가지이다. 먼저 조선에서는 해당지역의 풍흉에 고을마다 세금을 매긴다. 이후 고을 수령은 매겨진 세금에 따라 곡식과 공납품을 모은다.(토지세와 공납) 그 다음 조세품을 운송할 마을 장정들을 뽑는다.(역). 근데 이 중에서 제일로 기피한 것은 바로 역이다. 일반적으로 역에 대해서 군역때문에 기피했다고 하는데, 가장 큰 것은 조세운송역이다. 조세운송역의 문제는 목숨이 위협받는다는 것이다. 당시 조선의 교통기간시설은 최악이었고, 또 당시 조선에서는 산마다 호랑이와 도적들이 많았다. 아무리 운송만 한다고 한들 도적떼의 기습이나 호랑이의 공격으로 죽을 수 있는 것이다. 거기에 조세는 서울에 도착하는 조세의 양이 명부랑 맞아야 한다는 것이다. 수량이 맞지않으면 다시 올려야 된다. 즉, 수송 중 손실분을 정부가 아니라 백성이 부담한다는 것이다. 그렇기에 공납품을 쌀과 무명으로 대처한다면, 그 양은 늘어날 수 밖에 없고, 당연히 운송하는데 부담이 될 수 밖에 없다. 즉 배보다 배꼽이 커지는 상황이 발생할 수 있는 것이다. 그래서 대동법 반대파들은 차라리 내수사를 없에거나아니면 공납의 양을 획기적으로 줄일 것을 건의했다.

운송의 한계점을 인식했기에 처음부터 이 제도가 확대되지 않은 것이다. 그렇기에 경기 일부지역에서 시범적으로 운영한 것이고, 그 성과가 나자 조금씩 확대한 것이다. 그리고 이러한 확대는 조선의 화폐유통와 함께 맞물려 나간다. 즉 조운로의 개선과 운송기술의 점진적인 발적으로 대동법이 시행될 수 있었던 것이다. 다시 말하자면 대동법은 단순히 기득권층의 야욕 때문에 늦게 확대된 것이 아니라 당시의 기술의 한계로 때문이라는 것이다.

물론 대동법에 가장 반대했던 세력은 지방 지주층이었다. 그런데 지방 지주층과 달리 중앙관료들은 대동법을 일관하게 지지하고 있었다. 아니 대동법을 확대될 수 있었던 것은 조선관료들의 힘이 컸다. 먼저 광해군 시절에는 광해군이 대동법의 시행을 거부했었다. 효종의 시기, 김육의 세력이 주도가 되어 대동법을 밀어붙였다. 이에 다른 파벌의 반대가 있었으나, 그 반대논리도 터무니 없는 것이 아니라 건전한 반대의견이었기 때문이다. 그렇기에 대동법은 3층위에서 파악해야 한다. 중앙관료, 지방지주, 백성. 이 중에서 중앙관료와 백성의 지지를 받아 시행된 것이 대동법인 것이다.

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4 기타

조선왕조실톡 149. 김육의 대동대동LOVE

대동법의 한계
대동법이 100이나 걸린 제도였으나, 대동법에도 한계가 있었다
첫째, 대동법의 목적이 공납의 폐단에서 벗어나기 위한 제도였으나 여전히 공납은 남아 있었다.
대동법에서 규정된것은 정기적으로 내는 상공에 대해서만 적용이 되었고, 비정기적으로 내는 별공과
진상(진상은 원래 지방관이 내는것이 지만, 이것도 백성들에게 실질적으로 부담이 되었다)은 여전히 현물납부가 지속이 되었다.

공납이 완전히 폐지된것은 갑오1차개혁때이다.

둘째, 상납미 비율이 증가하고 유치미 비율이 증가하였다.
상납미는 중앙에서 쓰는 것이고, 유치미는 지방에서 쓰는 것인데, 중앙재정의 악화로 인해
상납미 비중은 늘어나고 이에 비례하여 유치미 비중은 줄어드니, 재정이 악화된 지방관아는 부족해진 유치미를 채우기 위해
여기저기 잡세를 거두어서, 백성에 대한 부담은 사라지지 않았다.