민자도로

한자: 民資道路

1 개요

국가 또는 지방자치단체의 예산이 아닌 민간 자본을 들여 건설한 도로를 말한다. 민자도로의 개설은 사회기반시설에 대한 민간투자법을 따른다. 하지만 민자도로라고 하여 100% 민간 자본만으로 건설하는 경우는 드물며, 어느 정도는 국가나 지자체에서 투자를 한다.

2 민자도로 개설 목적

민간에서 자신이 만든 시설로 통하는 도로를 내는 경우도 있지만, 이런 경우는 대부분 본 시설의 부대시설로 보기에 일반적으로 말하는 민자도로로 따지지는 않는다. 일반적으로 말하는 민자도로는 민간 사업자가 사업을 국가 또는 지자체에 제안하거나 반대로 정부 또는 지자체의 도로 건설 사업의 일부를 개방하는 형태로 건설이 이뤄진다.

정부와 지자체에서 민자도로를 만드는 이유는 당장 내 돈 안들이고 도로를 만들 수 있다는 것 때문. 도로같은 인프라 건설은 토지 매입부터 시작하여 매우 많은 돈이 필요한 사업이지만, 세금은 늘 지출에 비해 모자라게 걷히는 것이 현실이다. 당장 돈은 없지만 지역 경제 활성화와 어떻게든 실적을 내야만 하는 정부/지자체 입장에서는 목돈을 들이지 않고 인프라 구축을 할 수 있는 민자도로에 관심을 가지기 쉽다. 물론 수익에 그렇게까지 연연할 필요가 없는 100% 공공사업과 달리 민간의 이익을 보장해줘야 하는 민자사업은 장기적으로는 오히려 손실이지만, 당장 성과가 급한 국가기관 입장에서는 장기간의 지출 총액보다 당장의 지출 부담을 줄이는 데 급급한 경우가 많다.

3 민자도로의 특징

민간 자본을 일부 또는 전부 들여 사회 간접 자본인 도로를 건설한다는 점은 변함이 없지만, 사업 방식에 따라서는 그 소유권을 민간 사업자에게 주지 않고 국가와 지자체가 완공 즉시 갖는다.(기부채납) 이러한 사업 모델에서는 민간 사업자는 특정 기간동안 해당 도로를 유료화하고 통행료를 받는 운영권을 얻어 이익을 챙기며, 기간이 끝나면 운영권을 반납하게 된다.

민간 사업자는 해당 기간동안 도로를 제대로 유지/관리할 의무를 지며, 민간 사업자가 책정하는 통행료는 일반적인 유료도로에 사업자의 투자 비용 회수에 필요한 마진을 덧붙이게 된다. 그만큼 통행료는 비싸지게 되는데, 국가나 지자체는 그 점을 알고 있음에도 당장 목돈이 나가지 않는 만큼 비싼 통행료를 인정할 수 밖에 없다. 하지만 무작정 폭리를 취하는 것을 막기 위해서 어느 정도 요금에 대한 통제권을 갖도록 하거나 최소한 협의 후 결정을 하도록 하고 있다. 많은 경우 민자도로 건설에 국가나 지자체의 예산을 들이는데, 이렇게 사업에서 정부기관의 지분을 확보하게 되면 민자도로의 통행료를 낮추거나 통행료 협상을 할 때 어느 정도 목소리를 낼 수 있게 된다.하지만 투자만 하고 통행료는 통행료대로 높게 내버려두는 천하의 개쌍놈급 공무원 집단이 없다고 할 수는 없다.

민자도로는 한국도로공사 관리 도로를 비롯한 국가/지자체 운영 도로와 다른 요금 체계를 갖고 있는 만큼 다른 유료도로와 이어져 있더라도 요금소를 따로 두어 요금을 받는다. 예를 들어 법률상 호남고속도로의 일부로 보는 논산천안고속도로나 서울양양고속도로의 서울-춘천 구간은 민자 사업자가 따로 요금소를 두며, 민자구간 시작점에서 종전 국가/지자체 구간 요금을 결제한 뒤 새로운 통행권을 발급받고 민자구간 종점에서 다시 해당 구간 요금을 지불한 뒤 다시 국가/지자체구간 통행권을 받게 된다.하이패스가 있다면 그나마 다행

4 민자도로 사업 모델

민자도로를 비롯한 민자사업은 투자 및 투자금 회수 방식에 따라서 몇 가지로 나뉜다.

  • BTO(Build, Transfer, Operate)
- 가장 일반적인 민자도로의 형태로서 민간 사업자가 도로를 만든 뒤(Build) 바로 소유권을 국가나 지자체에 넘기고(Transfer), 운영권만 얻어 특정 기간동안 운영 수익으로 본전을 뽑는 형태. 민자 사업자의 투자 금액도 많을 뿐더러 상대적으로 운영 수입의 변동성이라는 변수가 있기에 정부나 지자체가 약속해줘야 할 민자 사업자의 이윤이 가장 많다. 가장 대표적인 민자도로 모델이지만, 가장 말이 많은 모델이기도 하다.
  • BOT(Build, Operate, Transfer)
- BTO와 비슷하지만, 사업권 반납 이전까지 소유권을 민자 사업자가 갖는 것이 다르다. 기한 제한이 있지만 소유권을 쥐고 있는 만큼 일종의 '보험'을 든 것과 마찬가지이기에 상대적으로 국가나 지자체에서 보장해줘야 할 수익이 적은 편.
  • BTL(Build, Transfer, Lease)
- BTO나 BOT는 민자 사업자가 '운영 수익'을 챙기는 것이지만, BTL은 이와 달리 민자 사업자가 도로를 만들고 그것을 국가나 지자체에 리스하는 형태로 이자 수익을 챙기는 일종의 재무적 투자자 역할을 한다. 민자 사업자는 도로의 흥망성쇠에 상관 없이 안정적인 수익을 올릴 수 있고, 정부 입장에서는 요금 책정을 비롯한 운영을 자유롭게 할 수 있기에 장기적인 손해를 감수한다면 당장 요금을 낮출 수 있다.
  • BOO(Build, Own, Operate)
- 다른 민자사업 모델이 장기적으로 국가에 소유권을 넘기는 구조라면 BOT는 아예 뿌리부터 다르다. 민자 사업자는 도로 개설부터 소유, 운영을 모두 책임진다. 통행료를 얼마로 책정하건, 심지어 이용자가 없어서 민자 사업자가 망해버리건 정부 입장에서는 알 바 없다. 가장 이상적인(?) 민자도로의 형태라고 할 수 있는데, 특정 기간이 지나면 민자 사업자는 소유/운영 계약 기간을 연장하거나 정부에 사업을 팔 권리가 있다.

5 MRG 관련 논란

민자도로를 비롯한 민자 인프라 구축이 절정에 이를 때 많은 사업이 MRG(Minimum Revenue Guarantee, 최소운영수입보장) 계약을 맺었다. MRG는 민자 사업자가 해당 도로를 운영하면서 얻는 통행료 수입이 정해진 수준을 밑돌 때 정부에서 그 차액을 보상하는 제도다. MRG는 새로운 인프라의 불분명한 운영 수입에 대한 불안때문에 투자를 결정하지 못하는 민자 사업자에게 최소한의 이익을 약속하여 참여를 독려하는 멋진 제도...면 우리나라가 이 꼴이 되었겠는가?

MRG의 문제점은 경영을 얼마나 엉망으로 하건 정해진 이윤을 보장해줘야 한다는 점이다. MRG 계약을 맺은 민자 사업자는 안정적인 수익이 보장되어 있어 굳이 경영 합리화 노력을 기울일 필요가 없게 된다. 반대로 중앙정부와 지자체는 불성실한 민자 사업자의 운영에도 약속된 이윤을 보장해줘야 하는 만큼 세금을 투입할 수 밖에 없다. 그만큼 정부와 지방 재정이 허약해지고, 재정자립도가 낮은 지방 정부는 최악의 경우 잘못된 MRG 민자사업 하나에 재정 파탄 상황에 빠질 수도 있다. 도로는 아니지만, 빠르게 발전하고 수입도 넉넉한 지자체 하나의 금고를 박살낸 용인경전철 사업이나 박살 위기를 맞고 있는 의정부 경전철같은 사례는 잘못 맺은 MRG 계약이 시민과 국민에 끼치는 민폐가 보통이 아님을 보여준다.

더군다나 민자 사업자가 고의로 경영을 어렵게 만드는 편법(?) 역시 존재한다. 적게는 수백억원, 많게는 수 조원 단위의 돈이 필요한 것이 민자도로 사업인 만큼 민자 사업자(정확히는 컨소시엄)도 자체 보유 자금만으로는 자금 충당이 어려워 금융권의 대출을 받아야 하는데, 이 때 고의로 고금리 대출을 받으면 장부상의 경영은 큰 적자를 기록하는 만큼 MRG 계약에 따라서 더 많은 지원을 받을 수 있다. 정상적인 기업이라면 일부러 고금리 대출을 선호할 리 없지만 해당 금융기관이 민자 사업자의 경영에 관여하고 있거나, 컨소시엄 경영진이 은행의 이득을 위해 사업자의 이익을 배신하는 행위를 할 경우 이러한 일이 벌어질 수 있다. 이러한 민자 사업자와 은행의 유착 행위로 돈을 벌기로 악명이 높은 집단이 맥쿼리은행인데, 민자 사업자 컨소시엄에서 경영권을 장악한 뒤 해당 컨소시엄이 자신들에게 고금리 대출을 받게 하여 은행 수입도 올리고 MRG 지원도 받는 두 마리 토끼를 잡는다.

지자체의 재정 부실이 크게 드러나고, 그 과정에서 맥쿼리은행을 비롯한 민자도로 사업자들이 받는 MRG 지원액 규모가 알려지면서 MRG의 폐지 목소리가 커졌고, 그 결과 MRG 제도 자체는 2009년에 폐지되었지만 종전 MRG 계약은 그대로 유지되는 만큼 여전히 전국에 걸쳐 많은 민자도로가 MRG 계약에 묶여 있다. 정부와 지자체는 어떻게든 MRG 계약을 해지하거나 MRG 보장 비율을 낮추려고 민자 사업자와 협상을 벌이고 있다.

MRG를 대체하여 민자도로에 적용하고자 하는 개념은 이윤 보장이 아닌 순수 운영 비용을 보전을 하는 MCC(Minimum Cost Compensation, 최소비용보전)이며, MRG 신규 계약이 금지된 지금 민자도로는 MCC 형태로 비용 보전을 한다. 이 역시 경영 부실로 정부와 지자체의 지출이 생기는 것은 피할 수 없지만 MRG처럼 민자 사업자의 고의적인 폭리는 최소화할 수 있다.

5.1 대표적 MRG 계약 민자도로

추가바람.