기초자치단체

基礎自治團體 / Basic Local Government : BLG [1]

1 본문

대한민국 지방자치단체의 종류이다. 광역자치단체 내에 있으며[2], 실질적인 지방자치의 근간을 이루고 있다. 예외적으로 제주특별자치도와 세종특별자치시는 해당 구역 내에 기초자치단체가 없다.[3]

기초자치단체가 광역자치단체에 소속(예속)된다고 오해하는 경우가 많은데, 법적 지위로는 그렇지 않다. 광역자치단체와 기초자치단체는 법적으로 별개의 법인(法人)이며, 상하로 소속(예속)된 관계가 아니다.[4] 다시 말하자면 기초자치단체는 광역자치단체의 구역 안에 존재하는 것일 뿐이며, 광역자치단체와 같이 법인격으로서의 법적 지위를 누린다.[5] '소속'이 아닌 '산하(傘下)'의 개념으로 보면 된다.

다만, 법적 지위가 아닌 광역과 기초의 관할사무로 보면 특정 범위 이상의 인허가권이나 도시계획운영권 등을 광역에서 관할하고, 정부와의 소통도 광역을 통해서 해야 하며, 기초의 부단체장(부시장·부군수·부구청장)을 광역에서 내려보내는 등 예속되어 있다고 할 수 있다(보통 인구 100만 명이 넘는 시의 부시장 2명중 한명을 제외한 부시장, 부군수, 부구청장, 일반구 구청장은 광역의 사람으로 보직된다. 비슷하게 광역의 부단체장 2인 중 1인은 정부에서 추천한 국가직 공무원으로 보직된다). 특히 규모나 통합된 광역행정을 구현하는 특별·광역시의 특성상 특별·광역시 내의 자치구·군은 도 내의 시·군보다 더욱 광역에 예속되어 있는 형태를 보이고 있다.

기초자치단체 종류로는, 자치구(특별시, 광역시, 산하), 자치시(도 산하), 자치군(광역시, 도 산하)이 있다.

1949년 지방자치법이 제정되면서 최초로 실시되었다. 이 당시에는 현재와 다르게 구나 군은 기초자치단체가 아니었으며, 시 및 읍·면이 기초자치단체였다. 즉 군이 아닌 그 밑의 읍·면이 지방의회를 거느리고 있었다![6]

그러다가 1961년 5.16 군사정변에 의해 지방자치단체의 기능이 폐지되어 단순한 행정구역에 불과했다가, 1991년 지방의회 선거가 부활하고 1995년 지방자치단체장 선거도 부활함으로서 지방자치를 행사하게 되었다.

기초자치단체의 범주로는 일반 도 밑의 시와 군, 특별시와 광역시 밑의 군과 자치구로 제한된다. 제주특별자치도는 일반도가 아니기에 제주특별자치도 밑에 있는 제주시와 서귀포시는 기초자치단체가 아니다. 그리고, 도 밑에 있으나 경기도에 있는 몇몇 시들처럼 인구가 50만을 넘는 시(특정시)에 구가 있는 경우가 있는데, 이 구를 일반구라고 하며 기초자치단체로 보지 않는다. 따라서 이쪽의 구청장은 당연히 선거로 뽑지 않는다.

2 기초의회와 권한

기초자치단체는 의결기관인 기초의회를 통해 기초자치단체 내에 적용되는 조례와 기초자치단체장이 조례에 따라 만든 규칙을 자율적으로 제정할 수 있다. 또, 실질적인 지방세를 과세/징수하고, 사무처리 경비를 수입/지출하는 재정권을 인정받는다. 문제는 이러다 보니 빚에 눌려 산다는 것이지만

의결기관으로 기초의회, 집행기관으로 기초자치단체장, 보조기관으로 부단체장 및 행정동, 읍, 면을 두고 있다.

대한민국의 기초자치단체는 2014년 7월 현재 226개. 1995년 이후 사라진 기초자치단체는 2006년 제주특별자치도 출범으로 기초자치단체 지위를 잃은 제주시, 서귀포시, 북제주군, 남제주군, 2010년 7월 창원시에 통합된 마산시, 진해시, 2012년 7월 1일 광역자치단체인 세종특별자치시가 출범하며 편입된 연기군, 2014년 7월 청주시에 통합된 청원군이 있다.

3 기초자치단체 목록

4 행정구역 개편

1988년과 1995년에 주변 시와 군을 대대적으로 통합한 바 있고, 현 정부 정책 주도와 자치단체, 시민단체가 의견을 모아 2009년부터 기초자치단체 간의 통합 논의가 이루어져왔다. 이는 2009년에 발의된 도 폐지와도 관련이 깊다. 자세한 내용은 행정구역 개편 항목 참조.

지방행정학계에서는 한 기초자치단체의 인구가 50~60만명[7]을 초과하는 것을 민주성 차원이나 효율성 차원으로나 바람직하게 보지 않는 시각이 많은 편이다. 따라서 민주성을 중시하는 일부 학자들은 정부 주도의 시군구 통합 정책을 비판하기도 하며, 또 다른 일부에서는 도 폐지 단층제 개편안을 주장하기도 한다.
  1. ↑ Municipality 또는 Municipal government라고도 한다. 참고로 Municipal이나 Municipality라는 단어는 광역자치단체에는 사용되기에 곤란한 단어이다.
  2. ↑ 단, 광역자치단체와 기초자치단체는 법적으로 독립된 법인(法人)이며, 상하로 소속(예속)되는 관계가 아니다. 아래에 상술되어 있다.
  3. ↑ 다만 제주의 경우 특별자치도가 되기 이전에는 기초지자체가 있었지만, 특별자치도로 승격된 이후 기초지자체를 폐지하였다. 하지만 행정시가 사실상의 기초지자체 역활을 하고 있으며 대부분의 경우 기초자지찬체인 시와 비슷한 권한을 가지고 있다.
  4. ↑ 잘 생각해 보자. 예속관계라면 기초'자치'단체라는 말 자체가 어폐가 된다.
  5. ↑ 반면 시·군·자치구 예하의 일반구·읍·면·동 및 특별자치도 예하의 행정시는 법인이 아닌 법인(시·군·특별자치도) 소속의 기관(機關)이다.
  6. ↑ 일본의 지방자치제와 유사하다. 일본의 경우 정·촌은 기초자치단체에 해당되지만, 군은 몇 개의 정·촌을 묶은 지역적 구역에 불과할 뿐 행정력을 가지는 행정기구도, 자치권을 가지는 자치단체도 아니다.
  7. ↑ 자치구 분구 기준과 비슷하다.