광역시

대한민국행정구역
광역자치단체특별시광역시특별자치시특별자치도
기초자치단체자치시(일반시, 도농복합시, 특례시)자치구
행정시일반구
(법정동, 행정동)


廣域市 / Metropolitan City


1 개요

명칭개편년도인구자치구이전 행정구역면적
부산광역시1995년3,525,913명15구 1군경상남도765.64㎢
대구광역시2,492,994명7구 1군경상북도884.46㎢
인천광역시2,899,071명8구 2군경기도1002.07㎢
광주광역시1,477,780명5구전라남도501.28㎢
대전광역시1,535,028명5구충청남도539.79㎢
울산광역시1997년1,163,690명4구 1군경상남도1057.1㎢

대한민국에서 정부특별시(서울) 다음가는 위상을 가진 행정구역으로, 특별시, 특별자치시, , 특별자치도와 동급의 광역자치단체.

하위 행정구역, 즉 하위 기초자치단체로 시가지 지역을 관할하는 자치구와, · 지역을 관할하는 을 둘 수 있다.

광역시장은 국회의원처럼 차관급 대우를 받는다. 단 서울 공화국 대통령 서울특별시장은 장관급이다. 특별시장은 특별함의 급이 다르다. 특별시장은 장관급인데 비해 세종특별자치시장이나 제주특별자치도지사는 차관급이다. 한 예로 [모범공무원 규정 제3조]에는 지방자치단체장 중 유일하게 서울특별시장만 모범공무원 추천을 할 수 있도록 명시되어 있다.

여기서 '차관급이다, 장관급이다'라는 것은 권한이 다르기 때문이다. 연봉과 의전서열, 행정적 지위도 서울특별시장이 타 광역자치단체장보다 더 높다. 서울특별시장은 국무회의에 장관급 정무직 공무원 자격으로 자유 배석할 수 있으나 의결권은 국무위원이 아니므로 가지지 않는다. 지방자치제도 실시 이후 의무 참석대상은 아니나, 선택적으로 참가 가능하다. 참고로 관선제 시절에는 의무 참석이었다.

주로 서울특별시장과 대통령정당이 같을 경우 국무회의에 참석하고 정당이 다를 경우 참석하지 않는 편. 광역시장과 특별자치시장, 특별자치도지사, 도지사 등 타 광역자치단체장은 기본적으로 배석이 불가능하다. 간혹 국무회의에서 지방 관련 사안을 심의하기 위해 초청하는 경우는 있지만, 초청에 의해 참석하더라도 발언권만 있을 뿐 의결권이 없다.

지방자치법상 하급 국가기관의 지위에서 광역시장, 특별자치시장, 도지사, 특별자치도지사는 행정자치부 장관의 지휘를 받으나, 서울특별시장은 국무총리 직할이다.[1][2]

물론 직선제로 뽑힌다는 특성 상 임기가 보장되고 정치력 면에서 입장이 다르기 때문에, 단순히 광역시장이나 도지사가 의전 서열만 따져서 장관보다 급이 낮네, 별거 아니네 어쩌네 할 문제는 아니다. 예를 들어 국회의원도 의전은 차관급이다. 물론 이런 걸로 누가 더 낫나 싸울 필요는 더더욱 없다.

서부심에 찌든 서울 촌놈에 의하면 광역시도 깡촌이다. 서울 촌놈: 시골 아니었어?!

물론 광역시라도 1995년 도농통합을 비롯하여 일반시 혹은 직할시 시절의 시역 확장과 같이 주변 지역을 병합하면서 커 왔기 때문에 시골 지역이 있는 것은 사실이다. 수도권인 인천광역시 내에서도 옹진군, 강화군 등이 있으며, 부산광역시 기장군과 대구광역시 달성군 등의 군 형태로 된 전원 지역이 있다.[3] 그러나 광역시 안이라고 해도 시골이니만큼 사는 인구는 적으므로 시골에 사는 사람을 실제로 만날 가능성은 낮고[4], 시골이라 부르는 건 지역 비하의 의미가 매우 강하므로 시골에서 왔냐고 말하면 듣는 입장에서는 매우 불쾌함을 느낄 수 있으니 해서는 안 된다.개인별로 차이는 있지만 대부분 좋아하지는 않는다

2 승격과 명칭

광역시의 전신이라 할 수 있는 직할시제도가 도입된 것은 부산광역시(1963)[5][6], 대구광역시, 인천광역시(이상 1981), 광주광역시(1986), 대전광역시(1989), 울산광역시(1997)가 있다. 인천과 대구는 똑같은 날짜인 1981년 7월 1일 승격되었으며, 대전까지는 '직할시'(1995년 광역시로 명칭 변경), 울산[7]은 '광역시'로 승격되었다.

원래는 직할시였으나, 지방자치의 이념에 맞추고 세계화에 대비한다는 명목으로 1995년에 광역시로 개편했다.[8] 사실 직할시라는 명칭은 지방자치제 도입 이후에는 어불성설인 단어가 되었기[9]에 명칭 변경이 불가피했다.(지방 자치인데 정부의 직할이라는 말 자체가 어폐다.)[10] 이 과정에서 광역시가 주변 지역을 흡수하는 경우도 있었는데, 경상남도 양산군 일부가 부산광역시로 편입되면서 기장군이 되었고[11] , 인천광역시는 경기도 옹진군과 강화군, 김포군 검단면을, 대구광역시는 경상북도 달성군[12]을 각각 편입하였다.[13]

한편 전라북도 전주시는 [전두환 정권 말기인 1986년]과 [노태우 정권 말기인 1992년]에 이어 김영삼 정부에서도 대선공약으로 광역시의 전신인 직할시 승격이 거론되었으나 결국 실현되지 않았다. 김영삼 정권기인 [1995년 당시 전주시와 완주군의 경우 인구 65만7천140명으로 ‘시군을 통합할 경우 인구 50만 이상의 과대시가 되어 대도시 문제가 발생할 수 있는 지역’으로 대상에서 제외]되었는데, [김영삼이 대선 후보 시절 전주의 직할시(광역시의 전신) 승격을 떠들고 다닌 점]과 울산 승격 당시에 행정구역상 분리되어 있던 울주군을 통합해서 승격시켰다는 점을 생각하면 어처구니 없는 일이다.

전주의 광역시 승격에 대해 김완주 전라북도지사는 ["전주권이 광역시로 승격하려면 전주시와 완주군의 통합이 먼저 시급하다는 것은 모두 공감할 것이다"]라는 발언을 통해 긍정적인 반응을 보이기도 했다. 수원시경상남도 울산시와 같이 광역시로 승격하려고 울산과 연합 전선까지 형성해 가며 난리를 쳤지만 결국 울산시'만' 통과되었다. 수원이 빠지고 1997년 울산만 승격되는 과정에는 이런저런 마찰이 있었다. 확인바람


3 승격 기준

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[윗 짤의 출처인 행정구역 실무편람 내려받기]

'인구 100만 명 이상'이 광역시 승격 요건으로 잘못 아는 경우가 많은데, 위의 지방자치법을 보면 알 수 있듯이 인구에 대한 법적 기준은 없다. 당장 광주광역시, 대전광역시, 울산광역시의 직할시(광역시) 승격 당시 인구를 보면 알 수 있다. 그냥 정치적 흥정에 의해서 특별법 만들고 승격하는 것이다. 위 문서에 나온 조건은 명확하게 성문법으로 규정된 것은 아니며 단지 관례 또는 느슨한 관습법에 지나지 않는다. 단, 광역시로 분리 승격되려면 기존 상위 (道)의 동의가 필요하다.[14]

주로 해당 지역의 거점 도시 역할을 수행하거나 해당 지역의 자급률이 상당한 곳이 광역시가 되었는데, 2014년 현재 이 조건을 온전히 만족하는 도시는 수원시창원시이다. 이 두 도시의 인구는 110만 명에 육박하고, 지역 내에서는 울산보다 못할 게 없다고 주장하고 있다.[15]언제나 비교당하는 울산

수원의 경우 서울특별시와 밀접한 수도권이고 수도권 내에 이미 인천광역시가 있으며 경기도에서 수원이 차지하는 비중이 상당하기 때문에 경기도와 정부에서 극구 반대하고 있다.[16] 수원이 광역시로 승격 분리하자고 주장할 때마다, 경기도는 수원에 있는 경기도청을 이전해 버리겠다고 협박하는 중.[17] 근데 이게 아이러니한게, 진짜 광역시로 승격하면 당연히 경기도청은 다른곳으로 이전하는 것이 관례다. 물론 도청이전이 쉬운일이 아니어서, 이전까지 시간이 20년~30년 걸릴 수도 있지만, 어쨌든 관할 구역이 달라지면 이전해야 한다. 그런 사례가 전남도청이나 경북도청이다.

그리고, 수원이 광역시가 되면 98만 명의 성남시, 용인시나 100만 명의 고양시 등도 광역시 승격 분리 요구가 나올 가능성이 높기 때문에, 현재 정부에서 추가적인 광역시 승격을 허락할 가능성은 희박하다. 그 외에 경기도의 경우 계속되는 인구 증가로 통합 및 광역시 승격을 노리는 지역들이 상당히 많기 때문에, 최악의 경우 경기도가 산산조각날 우려가 있다.[18] 또한 수도권 과밀화라는 불에 기름을 붓는 꼴이 되는지라, 지역 균형발전을 추구하는 정부의 입장에 어긋난다.[19]

창원의 경우 경상도(영남권)에 이미 광역시가 3곳이 있고, 소속된 경상남도 출신의 광역시만 2곳[20]이 있어 지역 형평성에 어긋나며, 창원도 경상남도에서 차지하는 비중이 상당하기 때문에 경상남도에서 극구 반대하고 있다.

전주시완주군이 통합되거나 통합 청주시는, 인구 규모나 각 지방의 도시 지명도를 감안했을 때 광역시가 될 자격이 있다고 볼 수 있다. 특히 전라북도충청북도 출신 광역시가 없다는 점도 위에 언급된 경기도 수원시경상남도 창원시에 비해서는 승격의 저항이 상대적으로는 적을 것으로 예상된다.[21] 다만, 이들이 빠져나가면 전라북도와 충청북도는 도세가 크게 줄어들기 때문에 반발할 가능성이 높다. 그나마 전라북도의 경우 통합 전주시가 빠져나간다 해도, 익산(31만 명)과 군산(27만 명) 등 중급 도시들이 받쳐주고 있어 기본적으로 100만 명 이상의 인구를 유지하며 어느정도 도세를 유지할 수 있다고 할 수 있다. 반면 충청북도의 경우 통합 청주시 인구가 도 인구의 절반 이상을 차지하고 있기 때문에, 만약 청주시가 독립을 추진한다면 도가 받는 타격이 만만치 않다.[22] 너무 몰빵했어 차라리 충북 전체를 청주광역시로 전환하자(?) 충북광역시(?)

여러 면에서 검토했을 때, 통합 전주시가 광역시 승격이 논의되고 있는 다른 특정시들에 비해 승격 필요성이나 승격 가능성이 가장 높은 편에 해당한다. 그렇지만 통합 전주시도 통합만 하면 완벽...한 단계는 아니고 난제가 있는데, 인구 규모가 광역시 논의가 이루어지고 있는 도시들 중 가장 적다는 점이다. 당장 통합을 해도 약 74만 명이다. 이 정도의 인구로는 아무래도 힘들고, 향후 최소한 10~15만 명의 인구가 통합 전주시에 추가로 유입되어야 광역시 승격 가능성이 더 높아질 것으로 보인다. 물론 혁신도시 및 신도시 개발이 아루어지고 있으므로 불가능한 목표는 아니다. 하지만 2013년 6월 26일 완주군 주민투표에서 통합이 부결되었다. 이로써 광역시로 승격되기 위한 최소한의 발판부터 삐걱대는 중이다. 물론, 향후 통합 논의가 다시 수면 위로 올라 진행될 수도 있겠지만, 쉽지 않은 일이다. 게다가 아예 더 이상의 논의가 이루어지지 않을 가능성도 배제할 수는 없다.[23][24]

성남시-광주시-하남시는 아예 대놓고 광역시 승격을 목표로 통합을 시도하여, 경기도에 충격과 공포를 불러온 바 있다. 2010년 1월 22일까지 세 지역 시의회에서 모두 통합안이 통과되었으나, 이를 최종적으로 승인해야 할 국회가 2011년 2월 23일 해당 안건의 심사를 보류하기로 결정했고, 성남이 먹튀 모라토리움을 선언하면서 앞으로의 전망이 불투명해지더니, 결국 제5회 전국동시지방선거를 통해 단체장들이 다 바뀌면서 결국 백지화되었다. 사실 이 세 도시는 역사적으로는 같은 광주군에서 갈라져 나온 곳들이지만, 시가지가 남한산을 중심으로 한 산줄기들로 분리되어 있고 생활권도 조금씩 달라서 통합해도 실익이 크지 않다는 반론도 있었다.

요약하면 광역시 승격이 해당 시에는 좋을 지 몰라도 소속 도는 많은 지분이 떨어져 나가 손해가 상당하기 때문에, 1990년대 지방자치제 전면 실시 이후 추가 광역시 승격은 없는 상황이 지속되고 있다. 다만 이로 인해 후발 성장 도시들의 불만이 이만저만이 아니다. 따라서 행정구역 개편 방안 중에는 구한말 23부제처럼 도를 해체하고 광역시 및 지역 거점도시 중심으로 재편하는 방안이 검토되고 있지만, 지역 간의 이해득실 차가 크고, 도 폐지론자와 도 존치론자 간의 가치관, 의견 차이도 커서 합의가 쉽지 않아 이 역시 실현하기 어렵다.

광역시 승격의 길이 사실상 막힌 상황에서 수원, 창원 등은 아예 광역시와는 별개의 가칭 "특별기초자치단체"라는 새로운 자치단체를 만들어 달라고 요구하고 있다. 도시 규모에 비해 권한이 적으니 불만이 많을 수밖에 없는 상황. 다만 이것도 해당 도에서 별로 안 좋게 보는지라 쉽게 실현될 것 같지는 않다.


4 권한과 책무

지방자치제도 시행 이전 관선 시도지사를 정부에서 임명하던 시절 명칭 '직할시'에서 알수 있듯이 도에 속하지 않고 예산을 독립해서 운영하게 된다. 이는 광역시로 개편된 이후에도 마찬가지로, 각종 사업, 예산집행이 자유로워진다. 바로 울산시가 광역시가 되기 원했던 가장 큰 이유도 예산집행. 광역시가 되기 전까지 울산시민들은 자신들이 자기네 땅에서 중공업으로 태화강과 바다, 땅이 오염되면서까지 열심히 돈벌었는데 경상남도에서 세금 다 가져다가 도청 소재지인 창원시에다가 돈을 뿌린다는 불평을 많이 했었다고 한다. 실제로 1990년대 초반 울산은 경제력과 인구에도 불구하고 도로망을 제외한 제반 산업이나 교육,시설등이 아주 열악했었고 대기환경도 상당히 나빴었다.[25] 그러나 울산 바깥에서는 그 많은 공장을 다 울산이 돈 들여서 지었나며 분통을 터뜨린 바가 있다.[26] 아무튼 광역시로 독립하고 나서 울산은 자체에서 나오는 막강한 세금으로 환경개선과 도시개발을 해서 살기가 훨씬 좋아졌다고 한다. 정부 지원으로 일자리가 증가하여 인구가 늘어나니 인구 대비 기반시설이 부족해지는 것은 당연한 현상인데 이걸 명분으로 광역시로 승격한 사례로 볼 수 있다. 물론 여기에는 경남권 출신인 김영삼이 대통령이라는 점과 당시 내무부 장관인 최형우가 울산 출신이었다는 점도 직간접적으로 작용하였다.

하지만 광역시는 도와 비교할 때 세금이 더 많다. 그래서 경제 사정이 좋지 않은 광주광역시에서는 한때 광역시 지위를 반납하고 다시 전라남도 산하의 특정시로 자진 격하되자는 주장이 시의회에서 나오기도 하였다.[27] 전라남도에서도 광주를 다시 도 산하의 행정구역으로 만들어 달라고 청원한 적도 있고, 경상북도에서는 [경상북도의회의장이 직접 대구를 경북에 환원하라고 요구]한 적도 있다.


5 광역행정 기능 (도(道)와의 차이점)

광역시(특별시 포함)는 서구의 대도시권에서는 흔하게 보이는 도시연합체나 광역협의행정기구와 다르게 한 대도시의 통합된 광역행정 기능을 담당하고 제한적인 근린자치사무는 산하 자치구가 담당하는 행정 체계로, 단일의(unitary) 확고한(consolidated) 광역지방자치정부(metropolitan government)라 할 수 있다.

도 산하의 각 자치시별로 상하수도, 대중교통, 쓰레기 처리 등과 같은 광역행정 기능이 파편화 되어있으나, 특별시/광역시의 경우는 이와 같은 기능들이 단일의 대도시로 통합되어 있어서 그만큼 대도시를 위한 광역행정 기능을 구현하는 데 더욱 수월하다. 따라서 광역시청의 권한은 도청의 경우보다 세다. 산하 자치시,군에 기능이 많이 분담되어 있는 도와 달리 광역시는 본청이 많은 권한과 기능을 쥐고, 산하 자치구들은 제한적인 사무를 꾸리는 식이다. 이는 특별시의 경우도 마찬가지. 어떤 사람이 '서울특별시도 일종의 광역시다'라고 말한다면 이런 측면을 의식하고 있다고 보면 된다.

이런 측면을 고려하자면, 특별시는 일종의 광역시이기도 하다. 둘다 영어로 metropolitan city로 번역

이와 같은 측면 때문에 행정구역 개편 논의에서, 통합된 광역행정의 구현을 중시하는 사람들은 도를 폐지하고 전국을 광역시나 부로 재편하자는 입장을 보인다면, 소규모 지방자치를 중시하는 사람들은 광역시를 폐지하고 도(道)로 환원하자는 입장을 보이고 있다.


6 도시철도

울산광역시[28]을 제외한 모든 광역시는 지하철 노선 을 가지고 있다.[29] 부산광역시에 가장 많은 5개 노선이 있고, 대구광역시에는 3개 노선이 있으며, 대전광역시광주광역시에는 각 1개 노선이 있다. 인천광역시는 독자적인 노선은 현재까지 인천 도시철도 1호선 인천 도시철도 2호선이고, 서울 지하철 7호선 석남 연장선이 건설 중이다. 또한, 인천광역시 관내를 지나는 광역, 도시철도는 수도권 전철 1호선, 서울 지하철 7호선, 수인선, 인천국제공항철도까지 총 6개 노선이 지난다.

7 인구 증감

수도권의 극심한 인구 증가 때문에 수도권에 속하는 인천 이외의 광역시 인구는 줄고 있을 것 같지만 실제로는 부산[30], 대구[31], 대전[32]의 인구 수가 줄어들고 있고 광주[33], 울산[34]의 인구 수는 지속적으로 증가 중이다. 다만 인천 인구 증가율이 훨씬 많기는 하다.

광역시 중 가장 규모가 작은 울산은 2014년 4월 부로 특정시 중에서 제일 큰 수원에게 인구수가 밀려버렸다. 사실 울산광역시는 기존 울산시 시절부터 1995년 울산시+울산군(구 울주군)의 통합으로 형성된 도농통합시인 반면, 수원시는 기존 수원군 지역(화성, 오산)을 통합하지 못해 도농통합시가 아닌 일반시이다. 이를 고려하여 시가지 인구(동(洞) 지역 인구)만을 따지면 이미 수원시가 울주군을 제외한 울산광역시(자치구·동 지역, 즉 구 울산시 지역)보다도 더 많았다고 볼 수 있다. 어쨌거나 이로 인해 수원시의 광역시 승격 요구는 더욱 빗발칠 것으로 보인다. 그래도 안될꺼야 아마..


8 재정 상태

재정자립도는 6대 광역시 중 인천이 가장 높으며, 그 다음은 울산이 차지하고 있다. 인천과 울산은 산업단지가 상당히 많아 재정자립도가 높은 편이며 인천, 부산, 대구는 나란히 채무에서 1, 2, 3위를 차지한 바가 있다.[35]


9 기존 도시들이 광역시 승격을 하려는 이유

9.1 개요

1992년부터 직할시가 아니던 울산(당시 경상남도 울산)은 지역 상공인들과 정치인들을 중심으로 직할시(현재의 광역시)로 승격해야 한다는 의견을 계속 내놓았고, 그 의견이 점점 타올라 결국 여러 이유들과 만나[36] 울산광역시로 승격되었다. 이후 인구가 늘어난 수원, 창원, 청주, 전주 등의 도시들도 계속하여 광역시로 승격하기 위해 몸부림치고 있다.


9.2 이유

일단 광역시를 요구하는 도시들을 잘 보면, 인구가 100만에 근접한 도시거나 해당 도(道)에서 가장 인구나 규모가 큰 도시다. 포항이나 태백시 같은 중도시나 소도시가 아닌 수원, 창원 같은 대도시에서 그런 주장이 나온 다는 점을 살펴볼 필요가 있다. 이런 대도시들은 우선 도시 규모가 크고 시민도 많다, 또 인구가 많다는 것은, 그 도시에 거주하지 않는 사람들도 그 도시에서 활동을 많이 한다는 뜻이 되며 이것은 결론적으로 그 도시가 맡아야 하는 행정의 범위가 늘어나는 것을 의미하기도 한다. 이런 점에서 해당 도시들에서는 이런 인구 수요를 적절히 대응할수 있는 권한과 법적 위상을 필요로 할것이다. 그런데 이미 기존에 그런 권한과 위상을 부여할수 있는 제도가 있었으나니... 그게 바로 광역시제도 되시겠다. 일단 광역시가 되면 우선 시장의 위상이 차관급으로 높아진다. 또한 도 소속의 하위 기초자치단체가 아닌 독립된 지차체가 되며 권한도 늘어 난다.[37] 또한 도가 가져갔던 지방세를 시에서 다 가질수 있기 때문에 재정적인 자립도도 높아진다.(기존 도의 몫으로 넘겼던 지방세 수입을 시가 모두 갖게 되고 시세의 일부를 자치구세라는 이름으로 자치구에 때어 준다.) 또한 하위 행정구역인 구청이 지방자치단체인 자치구로 승격되기 때문에 해당 지역의 기초적인 업무는 자치구에서 알아서 하고, 시청은 조정업무나 단위가 큰 업무만 맡으면 되므로 조금 수월해진다. 또 그외에도 지역발전 차원에서도 중앙정부와 직접 교섭을 할수 있기 때문에 도에 가로막혀 의견을 내지 못하는 일도 없으며 무엇보다 국비를 타오는 일이 기존 도 소속의 기초지자체 시절 보다는 유리하고 수월하다. 또한 광역시 본청과 자치구의 공무원 채용계획 (임용시험 계획)을 광역시 자체적으로 수립할 수 있다. 또 광역시가 되는 시의 시청 공무원과 자치구가 되는 구청의 공무원 임용이 별도로 분리된다. (도 소속의 시군은 모두 도에서 계획한다.) 시와 구의 공무원 임용이 분리된다는 것은, 시청의 공무원 총원과 구청의 공무원 총원을 별도로 계산한다는 뜻도 되서, 공무원 1인당 시민수가 줄어 든다.[38] 애초에 도 산하 자치시라는 모델은 중소규모의 도시(최대치 50~60만 이하)[39]에 적합한 행정 체계이지, 인구 100만을 넘거나 그 언저리에 있는 대도시의 지방행정에는 적합하지 않다보니 광역시 승격 요구는 결코 우연이 아니다. 쉽게 이야기 하면 지금 최홍만에게 중학생 체형과 키의 옷을 입혀 놓고 있는 것과 같다. 도시의 규모(키나 체형)이 자라면 그에 맞게 도시의 권위나 권한(옷, 음식등)도 맞게 늘린다거나 해야 하는데 지금 우리나라는 그것을 하고 있지 못하다.


9.3 현실

울산이 시민들과 지역 상공계, 정치계 인물들이 똘똘 뭉쳐 각고의 노력을 한 끝에 1997년에 광역시 승격을 이뤄낸 이후에는 여러가지 문제로 인해 광역시 승격이 없는 실정이다. 문제에는 여러가지가 있겠으나

1. 지방자치제의 본격 시행으로 인해 기존보다 이해관계에 있는 사람들이 많아 진 점.(지방자치제 이전에는 도지사, 시장등이 관선이었던 점을 생각해 보자)
2. 광역시로 승격시킬 경우 기존 소속 도의 존립이 위태위태해진 지역이 많아진 점.
3. (수도권 한정) 광역시 예비후보가 너무 많아 다 승격 시켜줄수도 없고 그렇다고 일부 도시만 승격 시켜주면 형평성 논란이 생길수 있는 점을 들수 있겠다.

그래서 울산 이후에는 광역시 승격은 전혀 없고 충청남도의 연기군이 세종특별자치시라는 광역시와 비슷한 광역자치단체로 승격한 부분만 있다.[40]


9.4 미래

이명박 정부의 기조 및 그 이후의 행정자치부(당시 행정안전부)의 기조는 "행정구역을 새로 탄생시키기 보다는 기존의 행정 구역들을 통폐합 한다"는 방침이기 때문에 통합창원시 당시의 광역시 승격논란, 성남, 하남, 광주시의 통합논란 등에서 보듯이 "광역시 승격은 없다"는 입장이다. 따라서 광역시(혹은 도보다는 특별시/광역시 중심의 지방행정)에 호의적인 그래서 도 폐지에 아주 혈안이 된 정권이 집권하지 않는 한 현재의 상태가 유지될 것으로 보인다. 다만 법이나 그 외의 어떠한 곳에도 "신규 광역시 승격은 없다"고 되어 있지 않으므로 신규 광역시 탄생이 영원히 없다고 볼 수는 없고[41] 현재 인구 100만인 도시들이 광역시 보다 넘사벽으로 많은 인구를 갖게 되는 상황이거나[42] 아예 도 자체가 폐지되는 식으로 전국의 행정구역이 완전히 뒤엎어지는 대개편안이 단행되거나 통일이 되면서 북한지역에 지역안배성 승격[43]을 해주는 등의 경우에는 신규 광역시가 생길수도 있다. 도 폐지 대개편의 경우를 제외하면, 어떠한 경우에도 제한적으로 이루어질 것이므로 과거처럼 1년에 광역시가 두개씩이나 새로 생기는 일은 없을 것으로 보인다. [44]

10 문제점

지방자치법 등에 광역시 승격을 위한 기준이 명확하게 나와있지는 않으나, 보통 인구가 100만을 넘겼거나 근접하고 다른 지역의 도움 없이 독자적인 생활권을 구축하여 광역시 승격 후에도 문제 없이 살아갈 수 있을 때 광역시로 승격이 되었다. 그러나 광역시 자체가 와 동일한 권한을 갖는 제도라서, 필연적으로 기존에 소속된 에서 분리할 수밖에 없게 되었는데 여기서부터 문제가 생겼다. 광역시는 도와 동급의 지방자치단체인데, 해당 시가 광역시로 승격이 되려면 당연히 에서 분리가 되야 하기 때문이다. 따라서 처음에 한두군데 광역시로 승격시켜줄 땐 큰 문제가 없으나 점점 승격시키다 보면 도내의 알짜배기 도시들이 다 빠져나가므로 기존의 도의 기반을 열악하게 만드는 상황에 이르게 된다. 그러니 점점 신흥 광역시급 도시들이 탄생해도 이들 도시를 광역시로 승격시켜줄 수도 없고, 그렇다고 그대로 두자니 날로 증가하는 도시의 행정수요를 적절히 대응하기 어려워지는 상황이 온 것이다. 이에 창원, 수원[45], 고양, 성남, 용인 등의 5개 도시에서는 "인구 100만도시 행정체제에 대한 연구"를 진행하는 등 독자적인 자구책을 마련하여 정부에 건의하고 있고, 정부내에서도 무엇인가 연구를 하고는 있으나, 근본적으로 이 부분이 기존 광역시의 의견, 도의 의견과 광역시나 도 출신의 국회의원의 의견이 다 다르고 대통령도 그다지 적극적이지 않은 상황이라[46] 그저 이야기만 오가는 수준이다. 무엇보다 이 문제는 국가의 존립이나 민생 등에 관한 문제보다 중요한 사안으로 인식되지 않는다. 예를 들어 보면 경제 살리기보다 대도시의 광역시 승격 문제가 중요한가?

그리고 대한민국은 '광역시 공화국'이라 봐도 좋을 정도로 광역시가 많다. 서울특별시세종특별자치시까지 포함하면 8개고,[47] 남북통일까지 된다면 정말로 광역시가 릿가 될 수도 있다.

이와 같은 문제 때문에 행정구역 개편 담론에서 광역자치단체를 전면 개편하자는 목소리가 나오기도 한다. 도(道) 체계를 중시하는 사람(주로 자치시, 자치군 단위의 기초자치단체 중심의 풀뿌리 지역자치를 중시하는 입장)[48]은 광역시를 도(道)로 합병(사실상 환원)하자고 주장하고, 광역시 체계(주로 동일생활권, 동일도시권 내의 통합된 광역행정 구현을 중시하는 입장)를 중시하는 사람은 아예 도(道)를 폐지하고 전국을 광역시나 부(府)로 개편하자고 주장한다.

  1. 모든 영역에서 행정자치부 장관의 지휘를 받는 것은 아니다. 업무 분야에 따라 보건복지부 장관이나 타 부처 장관의 지휘를 받기도 한다.
  2. 광역시가 아닌 시군구는 소속된 광역시나 도의 지휘를 받는 다. 마찬가지로 일반구와 일반구의 하위 읍면은 해당 도시 시장의, 읍면동은 해당 도시 시군구청장(단 일반구가 설치된 도시의 동은 일반구 구청장을 통한 시장의)의 지휘를 받는 다.
  3. 여기도 군 규모의 자치 단체이기 때문에 읍, 면이 있어 농어촌혜택이 적용된다. 참고로 같은 군이라도 도 소속군보다 광역시의 군이 군수의 권한은 더 많다. 광역시의 군은 자치구로 전환하지 않는 이상 승격이 불가능해서 대신 군수의 권한을 많이 준 것이다.
  4. 사실 꼭 그렇지도 않은 게 시골이 어떤 범위까지냐의 차이인데 읍소재지에도 꽤 인구가 많으므로 시내에서 이런 사람들을 마주칠 일이 없다고 말할 수는 없다.
  5. 광복을 맞이하여 수도의 지위를 가진 서울이 특별시가 되어 경기도에서 분리된 뒤 부산에서도 서울과 대등한 특별시 승격을 요구하여 정부가 달래기 차원에서 부여해 준 것이 도를 거치지 않는 내무부 직할 이라는 의미의 직할시. 타 시의 경우 내무부-OO도-XX시 3단계의 행정체제인 것을 도를 제끼고 내무부-XX시로 2단계화해준 것이다. 특별시가 오직 서울을 위한 지위이듯 직할시 지위 역시 나중에 남발되기 전 십수년간은 부산을 위해 만들어진 지위였다.
  6. 다만, 1963년부터 1981년 4월 3일까지는 내무부 직할이라는 의미가 강했을 뿐 법적인 직할시는 [1981년 4월 4일자로 시행된 지방행정에 관한 임시조치법] 개정일로 봐야 한다. 실제로 부칙을 보면 부칙 <법률 제3412호, 1981.4.4.> ①(시행일) 이 법은 공포한 날로부터 시행한다. ②(경과조치) 이 법 시행당시의 부산시는 부산직할시로 하며, 다른 법령중 "부산시"는 "부산직할시"로, "부산시장"은 "부산직할시장"으로 본다. 라고 되어 있다. 이전에 타 시와의 차이점을 부각시키기 위해 직할시라고 명명하던 게 법적으로 자리잡은 케이스로 이후 전두환 군사정권기부터 줄줄이 굴비처럼 직할시 승격이 계속된다.
  7. 울산은 직할시를 거치지 않은 유일한 광역시이면서 20세기에 마지막으로 그리고 현재까지는 통일이전 마지막 승격된 광역시이다.
  8. 이 당시 변경되는 직할시의 명칭에 대하여 다양한 의견이 나왔었는데, 광역시 다음으로 선호도가 높았던 명칭은 '특정시'였고, 그 밖에 '지정시', '별정시', '부(府)', '도(都)', '주(州)' 등이 검토되었다. 참고로 '특정시'는 현재 수원시, 천안시, 창원시, 청주시, 전주시 등 인구 50만 명 이상의 대도시를 지칭하는 용어로 쓰이기도 한다.
  9. 다만 대만에서는 한국과 비슷한 시기에 타이베이등 주요 대도시 지역의 시장을 임명제에서 선출제로 바꿨음에도 직할시라는 명칭을 유지했다.
  10. 아이러니한 건 현재도 [지방자치법 제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다.]라고 하여 광역시도 정부 직할로 둔다고 명시하고 있다. 대한민국은 연방제 국가가 아니기에 이런 표현을 쓴 것으로 보인다.
  11. 다만 여기는 과거 부산(구 동래군)의 일부였다. 따라서 부산이 먹었다기 보다는 원대복귀 했다고 보는 편이 옳다.
  12. 달성군은 대구와 같은 역사를 공유하기에 이쪽도 원대 복귀라 볼 수 있다.
  13. 참고로 옹진군과 강화군, 김포군 검단면을 편입하기 전의 인천직할시 면적은 현재의 경기도 고양시의 면적보다 약간 적다.
  14. 최초의 직할시부산광역시의 경우, 1963년에 지방 도시중 유일하게 100만 명 이상의 인구를 보유한 상태로 대통령령으로 유일한 정부 직할의 부산시로 개편되었다. 이후 전두환 대통령이 집권하고 정부 직할 부산시에서 부산직할시로 승격하고, 역시 인구 100만 명을 넘어선 인천시와 대구시를 추가로 직할시로 승격시킴으로서 부산의 유일 직할시 타이틀은 깨졌다. 이 당시는 지방자치제가 실시되지 않았던 시기였고, 도지사든 직할시장이든 시장이든 군수든 모두 중앙정부에서 임명하던 관선제 시절이었기 때문에, 도지사의 동의(?) 자체가 요식 행위였던 시기였다. 도지사의 동의를 받은 이후에는 지방자치단체에 대한 소관 중앙 부처의 장인 행정자치부 장관의 동의도 받아야 한다.
  15. 분야에 따라 다른데, 전반적으로 크게 틀린 말은 아니다.
  16. 경기도의 원래 중심지는 옛 경기도청 소재지였던 서울로, 서울이 1947년 특별시(당시 명칭은 특별자유시, 이후 1949년 특별시로 개칭)로 승격되어 경기도에서 분리된 이후에도 1967년까지 경기도청 소재지였다. 더불어 경기도 내의 인천마저 1981년 직할시로 승격되어 경기도에서 분리되면서, 추가 광역시 승격에 대한 억제가 이루어지고 있다.
  17. 임창열 전 경기도지사가 한 발언으로, 용인이나 과천으로 도청을 이전하겠다고 으름장을 놓았던 사례가 있다.
  18. 부천도 90만 명이 얼마 남지 않았고, 남양주시 화성시 등도 엄청난 기세로 인구가 늘고 있다.
  19. 또한 경기도가 해체되면 외톨이가 될 가능성이 높은 과천과 광명은 서울에 편입될 가능성이 높아진다.
  20. 부산과 울산은 경상도 내에서도 동남쪽에 몰려 있다. 게다가 창원도 부산 바로 옆인 만큼, 창원까지 광역시로 승격되면 창원-부산-울산의 거대 광역시 벨트가 형성된다.
  21. 실제로 과거 전두환, 노태우, 김영삼 정부 동안 끊임없이 전주의 직할시(현 광역시) 승격 논의가 있었다. 당시엔 완주군과의 통합이 전제된 형태도 아니었는데, 기존의 다른 직할시들보다 인구가 적어서 표로 계산되는 정치력도 밀리고 정권의 비호를 받을 만한 여지도 없었던 관계로, 함게 논의되던 울산만 결국 1997년 광역시로 승격되면서 전주는 논의로만 끝났다.
  22. 2012년 인구 통계 기준으로, 전주+완주의 인구가 전라북도에서 빠져나가도 약 115만 명이 전북에 남아 있으나, 청주의 인구가 충청북도에서 빠져나가면 약 75만 명밖에 남지 않는다.
  23. 차라리 새만금 지역이 광역시나 특별자치시가 되는 게 더 빠를지도 모른다. 일종의 우회 전략으로, 인구 부족론은 10만 명 가량의 세종특별자치시의 사례를 들어 전주특별자치시로 먼저 승격한 후, 인구 100만 명 육박 시 전주광역시로 개편하는 전략도 이론적으로는 가능하다. 실제로 지방자치법에는 특별자치시에도 자치구나 군을 둘 수 있게 되어 있어, 광역시와 사실상 동일한 형태가 되는 것이 가능하다.
  24. 다만, 세종시의 경우 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 제6조(설치 등) ① 정부의 직할(直轄)로 세종특별자치시를 설치한다. ② 세종특별자치시의 관할구역에는 「지방자치법」 제2조제1항제2호의 지방자치단체를 두지 아니한다.라는 조문을 넣어두어 자치구나 군 설치를 저지하고 있다. 인구 늘어나면 개정해서라도 자치구 두려고 하겠지만. 한편 2013년 11월 14일 대법원 판결로 새만금 지역은 인근 자치단체인 군산, 김제, 부안의 행정구역으로 나누기로 정했기 때문에, 군산-김제-부안 등에서 통합여론이 조성되어야 하기 때문에 쉽지만은 않다.
  25. 재밌는 점은 현재 그런 불평을 창원시에서 하고 있다는 점. 세상 일은 모를 일이다.
  26. 산업화의 핵심요소 중 하나인 교통인프라가 경부선이라는 이름으로 최우선적으로 건설되었고 이중 영남권에는 김천-대구-경주-울산-부산 등으로 이어지는 것은 대구, 울산, 부산 등이 폭발적으로 성장하는 계기가 되었다. 대표적으로 국비로 부산의 항구 쪽에 설비를 투자한 것, 울산의 대규모 산업단지에 들어오는 기업에 대한 세금 깎아주기 등의 세제혜택은 다른 지역의 국민세금으로 메워야 할 부분이었으므로 사실상 국비 지원이나 마찬가지
  27. 세금 몇 푼 아끼자고 자진격하되면 광역시들마다 따먹는 예산에서는 배제될 수도 있다. 이를테면 대전광역시에 국립중앙과학관이 생기고 대구와 광주가 우리도 광역시인데 과학관이 없다고 국립과학관을 지으려고 하니 부산도 들이대서 국립과학관을 따먹는 것만 봐도... 다른 사례로는 울산과 인천이 광역시인데 국립대 없다고 난리쳐서 인천대, 울산과기대를 얻어낸 사례도 있다. 이건 주로 거점인 도청 소재지였던 곳 중심으로 인프라가 생기는데 수도권과 경남권은 서울, 부산이 그 역할을 하는데 인천, 울산까지 해주면 경북권, 전남권에서 대구, 광주 외에 광역시가 없다는 걸 생각하면 추가적 특혜나 마찬가지이다. 하지만 정치인들 입장에선 당락(표)이 걸려있으니 상대적으로 수도권, 경남권만 인프라가 쭉쭉 늘어난다. 충청권도 세종특별자치시라는 광역자치단체가 생기면서 충청권의 창조경제혁신센터가 하나 더 늘어나는 계기가 되었다.
  28. 울산의 경우 계획은 있었지만, 지금은 사실상 백지화된 상태. 자세한 사항은 울산광역시 경전철 항목 참조.
  29. 경상남도청 소재지를 거쳐 동남권의 거점도시로 성장하여 동남권 내 지분이 높은 부산이 예산, 시설 등의 상당 부분을 우선적으로 선점하는 경향이 있다. 정부 입장에서도 동남권에 광역시를 2개나 승격시켜 주는 특혜를 주었는데 모든 부문에서 부산과 울산에게 모두 분배해 주면 '이중 지원' 논란 등 타 지역에서 제기될 형평성 문제를 신경 쓸 수밖에 없다.
  30. 인근의 김해, 양산 등으로 퍼져나가는 모양새다. 김해는 50만이 넘어버렸다.
  31. 역시 경산 등으로 광역화가 되어가고 있다.
  32. 바로 옆에 중앙정부 차원에서 대놓고 밀어주는 세종특별자치시가 생기면서 대전 인구도 빨려들어가고 있다.
  33. 전남의 인구를 바닥까지 빨아먹고 있으나 전남의 고령화가 심각해지는 추세라 더 빨아먹을 거리가 없어지는 중이다.
  34. 부산과 대구 등 주변 대도시에서부터 비영남권 인구까지 일자리를 찾아오는 사람들에 더해 자체인구 증가 등으로 115만을 돌파했다.
  35. 덩치가 커지면 기본적으로 부채가 많아지는 경향이 있긴 하나 그럼에도 과도한 부채는 감당하기 어려워지므로 신경쓸 필요는 있을 듯 하다.
  36. 대통령의 공약 + 여당의 지지 + 행정구역 관련 주무부처인 내무부 장관이 울산 사람+ 울산시 통반장 총사퇴 및 대시민 궐기대회 등 시민들의 강력한 요구 및 이를 무시하기 힘든 지역 정치인들의 압력 등
  37. 1:1 대응은 어렵지만 쉽게 말해서 기존 도지사의 권한과 위상을 시장이 물려 받고 시장의 권한과 위상을 구청장이 가진다고 생각하면 된다. 즉 도(도지사) -> 광역시(광역시장), 00도 00시(00도 00시장) -> 00광역시 00구(00구청장)
  38. 특례시와 일반구 시청의 공무원 총원에 구청 공무원도 포함되어 있으며 공무원 총원은 법으로 묶여 있다. 보통 광역시의 시본청+구/군청 공무원의 총원은 특례시의 공무원총원 + 플러스 알파 했다고 보면 된다. 실제로 수원보다 인구가 적은 울산광역시 경우, 구청이나 군청 공무원의 총원을 뺀 시청 공무원 총원이 수원의 시청+구청 공무원수 합친것 보다 많다.
  39. 이건 여러 논문에서 계량적 방법으로 도출해낸 수치다.
  40. 2000년대 이래로 계룡시 승격(2003년), 증평군 승격(2003년), 당진시 승격(2012년), 세종특별자치시 승격(2012년) 등 충청권이 잘 나가기는 한 모양..
  41. 이게 원천적으로 막혀있다면 행정구역 업무편람에 광역시 신규 승격에 관한 업무 내용이 실려있지도 않았을 것이다.
  42. 수원 처럼 기존 광역시 보다 인구가 몇천명 정도 많은 정도가 아닌 아예 몇십만~ 몇백만으로 많은 정도 물론 지금 상황으론 3개 인구100만도시(고양, 수원, 창원)가 광역시 보다 인구가 몇백만 늘어나도 광역시 승격 안해줄 가능성이 높지만..
  43. 김칫국 마시는 격이지만, 아무튼 관서지방의 평양관북지방의 함흥 이 둘은 거의 확정적으로 광역시로 승격될 것이고, 평양은 사실 구 북한 주민들의 불만 등을 달래기 위해 특별시로 지정될 가능성마저 존재한다. 이외에도 청진이나 남포, 신의주 역시 광역시가 될 가능성이 있는 도시들이다.
  44. 과거 인천과 대구는 같은 해에 광역시(당시는 직할시)로 승격되었다
  45. 특히 수원시 같은 경우는 광역자치단체보다 인구가 더 많다!
  46. 이명박 전 대통령은 재임 시절에 도 폐지 개편안이나 통합 개편에 관심을 보였지만, 박근혜 현 대통령은 행정구역 개편에 별 관심이 없다.
  47. 참고로 웬만한 나라들은 독립시(외국에선 수도인 특별시/지방도시인 광역시 구분을 거의 하지 않기에 이렇게 묶어 부르기로 한다)를 따로 두지 않거나, 수도만을 독립시로 두고 있거나, 두세 개 정도가 독립시이다. 독립시가 많은 편인 베트남은 5개, 중화민국은 6개(이들 나라에선 직할시라 부른다)인데, 중화민국이 직할시를 저리 많이 둔 건 사실상 대만성이 영토의 거의 대부분을 차지한 상황에서 대만성의 권한을 줄이기 위한 특수조치다.
  48. 도-광역시 통합론은 도와 광역시 간 광역행정 상의 마찰을 원천 해소하자는 점에서는 통합론의 맥락과 맞닿으나, 기존 광역시를 여러 개의 일반 자치시로 쪼개자는 주장을 하는 경우가 많기에 분리론의 맥락에 더 가깝다고 볼 수 있다.