읍(행정구역)

대한민국의 행정구역
광역자치단체특별시광역시특별자치시도특별자치도
기초자치단체자치시(일반시, 도농복합시, 특례시)군자치구
시구급행정시일반구
읍면동급읍면동(법정동, 행정동)
통리급리통
반급반

1 개요

邑 / Eup / Town

대한민국의 행정구역 단위의 하나. 기초자치단체인 도농복합시 또는 군 아래에 면과 함께 둘 수 있다. 오늘날의 읍은 1917년 10월 1일 실시된 지정면[1] 제도에서 유래하며 1931년 4월 1일 지정면을 읍으로 개칭하였다.

원래 조선시대에는 '읍'(邑)이라는 말은 '고을'과 동의어였다. 즉 조선의 기초 행정구역인 부목군현을 통틀어서 '읍'이라고 불렀다. 고을의 관아가 있는 곳을 뜻하는 '읍치'(邑治), 읍치 주변을 둘러 쌓은 성인 '읍성'(邑城), 고을의 격을 나타내는 접미사 호칭인 '읍호'(邑號), 그리고 전국에 산재한 '읍내리'와 '읍내동'의 존재가 그 흔적이다. 이후 일제가 지정면 제도를 개칭하면서 지정면이 군의 중심지에 설치된 경우가 많아 '읍치', '읍내'라는 의미를 담아 '읍'이라고 하여 현재의 쓰임이 되었다.

1949년~1961년 동안에는 시·면과 함께 기초자치단체의 지위에 있기도 했다.[2]

면 항목에서도 볼 수 있듯이 읍 역시 동에 비해 면적이 상당히 넓은 편이다. 가장 면적이 넓은 읍은 강원도 인제군 인제읍[3]. 읍은 면의 연장선상에 있는 행정구역이기 때문에 면과 마찬가지로 읍의 하위 행정구역으로 최소 1개부터 최대 수십 개까지의 평균적으로 10개 안팎의 리가 있다.[4]

면보다 설치요건이 까다로워 하나의 기초자치단체(자치구 제외)당 읍을 한 곳씩만 가지고 있거나 많아야 2개 내지 3개의 읍을 갖는 것이 보통이지만, 간혹 더 많은 곳도 있다. 그렇다 보니 대체로 군 지역의 중심지이거나 군청 소재지인 경우가 많다. 혹은 면 지역이 개발되며 인구가 늘어 읍으로 승격되는 경우가 보통이다. 도농복합시도 절대다수가 읍을 적어도 하나씩은 두고 있다.

읍 소재의 약국에서는 면 소재의 약국과 같이 처방전 없이 약을 조제할 수 있다. 대체로 면과 함께 세금 혜택이나 대입 농어촌 특별전형 등 농어촌 혜택을 누리지만 교육부의 '농산어촌 연중 돌봄 학교' 지원과 관련, 교육부는 면 단위 행정구역의 소재지에 있는 초등학교와 병설 유치원에만 특별교부세를 지원하고 있고 지역에 따라서 면에 비해서 농어촌 혜택이 적은 곳이 있다. 건축물에 대해 적용되는 건축법 중 대지와 도로와의 관계, 건축선에 의한 건축제한 등 몇몇 제한요건 완화도 일부 예외를 제외하고는 면 지역에만 적용된다. 이러한 면으로서 혜택을 계속 누리기 위해 요건을 갖추어도 읍으로의 승격을 거부하거나[5] 면을 더 쪼개버리는 경우도 있다.[6]

현재 남아있는 읍들 중 가장 오래된 읍은 1931년 4월 1일 승격된 철원군 철원읍, 세종특별자치시(구 연기군) 조치원읍, 논산시 강경읍 3곳이다. 같은 시기 승격된 나머지 읍들은 모두 시로 승격되거나 다른 지역에 편입된 것을 생각해 보면 매우 안습이다.[7]

목록을 보면 알 수 있지만, 통합 이후 폐지되어 사라진 군의 중심지였던 지역들은 대부분 각종 행정기관들이 빠져나가며 제대로 성장하지 못하거나 더더욱 쇠락하여 대부분 인구 1만 명 이하의 면으로 남아 있다. 물론 좀 더 파고 들어보면 이런 통합시의 폐지된 군들의 시/군 분리 이전 원래 중심지는 경상북도 구미시 등의 예외를 제외하고는 보통 함께 통합대상이 된 '시' 지역이었다. 전라남도 순천시 승주읍(구 승주군 쌍암면→승주읍)처럼 시/군 분리기간 동안에 군청을 이전하며 중심지로 키우려다가 시/군 재통합으로 군청이 폐지되면서 이도저도 아닌 신세가 된 것. 당연히 이들 지역의 원래 중심지는 구 순천읍이었다.

신도시 개발 등으로 갑자기 승격된 일부 읍 등을 제외한 전통적인 읍의 중심지를 읍내라고 표현한다.

면과는 달리 단순히 '상하좌우'나 '동서남북'만 넣어 지은 이름이 매우 적다. 있는 예가 영월군 상동읍[8]이나 창원시 동읍(!) 정도가 있다.

2 읍의 설치 기준

지방자치법 및 시행령 각 7조에 규정되어 있다.

지방자치법 제7조(시·읍의 설치기준 등)

③ 읍은 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 2만 이상이 되어야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 인구 2만 미만인 경우에도 읍으로 할 수 있다.
1. 군사무소 소재지의 면[9]
1. 읍이 없는 도농 복합 형태의 시에서 그 면 중 1개 면[10]

④시·읍의 설치에 관한 세부기준은 대통령령(지방자치법 시행령)으로 정한다.


지방자치법 시행령 제7조(시ㆍ읍의 설치기준)
③ 법 제7조제3항 본문에 따라 읍으로 되려면 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다.
1. 해당 지역의 시가지를 구성하는 지역 안에 거주하는 인구의 비율이 전체 인구의 40퍼센트 이상일 것
1. 해당 지역의 상업ㆍ공업, 그 밖의 도시적 산업에 종사하는 가구의 비율이 전체 가구의 40퍼센트 이상일 것

즉 기초자치단체(도농복합시, 군)의 하부 행정구역으로서 1개 면(面)의 인구가 2만 이상일 경우 승격할 수 있으나, 인구가 2만이 안 되더라도 군의 경우 군청소재지인 면, 도농복합시의 경우 읍이 없을 경우 1곳에 한해서 읍으로 승격할 수 있다는 뜻이다. 이러한 이유로 전국의 일부[11]를 제외한 모든 도농복합시나 군에 읍이 하나씩은 있다.

위의 법령 조항을 보면 알겠지만, 인구 2만 이상 뿐만 아니라 어느 정도 도시적 형태를 띠고 있어야 설치가 가능하나, 이는 필수적 조건이 아니고 해당 지방자치단체의 의지가 반영되기 때문에 함안군 칠원면의 경우 2014년 1월 현재 아직 인구 2만이 되지 않았는데도 조만간 2만을 돌파할 것으로 예측되기에 미리미리 읍 승격을 추진하기도 하고 2015년 1월 2일 부로 레알 읍으로 승격해버리는 반면 이미 인구 2만 7천이 넘는 순천시 해룡면 같은 경우는[12] 아직 읍 승격이 이루어지지 않고 있다. 가장 극단적인 사례는 김해시 장유면의 경우로, 이미 2000년대 초반에 읍 설치 요건을 갖추었으나, 주민들이 나서서 면을 계속 유지해줄 것을 요청했고, 면인 상태로 인구수가 6자리를 돌파하다가 논란 끝에 인구 13만명이 넘은 2013년 7월, 읍을 거치지 않고 바로 3개 행정동으로 전환되었다. 2015년 현재는 전라남도 순천시의 해룡면이 전국에서 가장 인구가 많은 면으로, 4만 명이 넘었지만 아직 읍으로 승격되지 않고 있다.[13] 부산 기장군 정관면도 과대 면이였지만 7만명이 넘어서 결국 2015년 9월 23일 읍으로 승격 되었다.

3 크고 작은 읍들과 과대읍 문제

최근에는 농촌 인구의 감소와 산업 구조의 변화로 인해 인구가 2만 명이 안 되는 읍이 상당히 많다. 가장 대표적인 예는 강원도 영월군 상동읍. 상동읍의 인구는 가장 적었을 때 1200명 이하로 떨어졌다가 2012년 무렵부터 조금씩 늘어나 1200여명이 되고 있다. 상동읍은 6~80년대 상동의 텅스텐 광산이 활발히 채굴될 때에는 광부와 그 가족등의 인구가 많아 읍이 되었지만 80년대 이후 채굴이 중단되며 그들이 외지로 떠나가 3만명이 넘던 인구가 크게 줄어들어 유령도시에 가까울 정도가 되었으나,[14] 현행 지방자치법 상 읍이 다시 면으로 강등되는 조항은 없기 때문이다. 근데 동이 읍이 되는 경우는 있었다(...).[15]

2016년 8월 기준으로 가장 인구가 많은 읍은 경기도 남양주시 화도읍(10만 3천), 그 다음으로는 같은 경기도 남양주시 진접읍(9만 6천) 세 번째로 경기도 광주시 오포읍 (9만)이다. 시 승격 기준인 인구 5만이 넘는 읍으로는 부산광역시 기장군 기장읍(5만 4천), 정관읍(7만), 대구광역시 달성군 다사읍(6만 3천)/화원읍(5만 4천), 울산광역시 울주군 범서읍(7만), 남양주시 와부읍(6만 9천), 오남읍(5만 6천), 안성시 공도읍(5만 7천), 화성시 봉담읍(7만), 향남읍(7만 2천),충청북도 청주시 청원구 오창읍(5만 8천), 충청남도 아산시 배방읍(6만 7천), 경상북도 포항시 남구 오천읍(5천5만 3천), 경상남도 창원시 마산회원구 내서읍(7만 1천), 양산시 물금읍(8만 1천) 등이 있다.

역대 최고의 과밀읍은 시흥군(현 시흥시) 소하읍(1981년 7월 1일 광명시 승격)이었다. 광명리, 철산리는 행정상으로는 시흥군 광명출장소 관할이었지만 법적으로는 소하읍 관할지역이었기 때문에 시 승격 당시 소하읍 인구는 15만 7천에 달했다.[16] 이토록 시 승격이 늦어진 데는 당시 이 지역의 서울 편입 여부가 도통 결론이 안 난 탓.

이렇게 대규모 읍이나 면이 많은 이유는 1995년 지방자치법 개정으로 도농복합형 통합시가 출범하며 시에도 읍, 면을 둘 수 있게 된데서 찾을 수 있다. 시에는 동만 둘 수 있고 군에는 읍, 면만 둘 수 있었던 1995년 이전에는 인구 5만 이상의 읍이 시로 승격할 때는 기존의 군에서 분리되어 독립된 시로 승격하였다. 그렇다 보니 행정구역이 지나치게 쪼개지고, 생활권 등이 분리되며, 남은 군 지역이 빈껍데기가 되는 문제등이 발생하여[17] 1995년 1월 1일 지방자치법 개정으로 이후의 시 승격은 군 전체가 시로 승격되고, 해당하는 읍만 몇개의 동으로 쪼개는 식으로 이루어졌고 시 승격으로써 분리된 기존의 시군들도 다시 통합의 길을 걸었다(자세한 시 승격 요건은 시 항목 참조).

이런 식의 통합이 이루어지자 통합시 승격 이후 동 지역으로 전환된 지역 이외에 시 아래의 읍면 지역에 새로 신도심이 개발되어 인구가 폭증하여 도시적 행정수요가 발생하더라도, 군 지역의 5만 이상 읍에 대해 시로 승격하는 조항은 있지만 이미 시에 속하는 인구 5만 이상 읍에 대한 조항이 없다는 상황에 이미 군 전체가 시로 승격한 지라 신도심에 해당하는 읍면을 따로 분리하여 시로 승격시킬 수도 없고, 그렇다고 딱히 이 지역을 건드릴 만한 법률적 근거가 없어져 버렸다. 이런 과대읍들이 늘어나자 해당 시에서는 도시형 행정기구를 설치하고 늘어나는 민원이나 행정수요를 감당하기 위해 과대읍들을 분리하여 여러 개의 동으로 쪼개려고 하였다. 그러나 기존 읍면 지역으로서 누리던 세금 혜택, 대입 농어촌 특례 등의 혜택이 사라지는 것을 우려한 주민들의 반대에 부딪쳐 제대로 된 행정을 펼 수 없게 되는 문제가 발생한 것이다. (반대로 고양시의 사례도 있다. 고양시는 1992년 고양군 전체가 시로 승격되었는데, 당시 지방자치법에는 시의 산하에 읍·면을 둘 수 있는 규정이 없어서 모든 읍·면을 폐지하고 동으로 전환시켰다. 그러나 고양시의 경우 당시 일산신도시 개발이 한창이었음에도 아직 농촌 지역으로 남아 있는 곳이 많았는데 이들을 일률적으로 도시적 행정단위인 동으로 전환시켜버린 것이다. 참고로 이 지역들은 아직도 농촌 지역으로 남아있다.)

이전처럼 따로 시 승격이라도 되면서 동 지역으로 전환되면 자신들만의 새로운 시에 속하게 된다는 이름값이라도 얻었지만, 최근에는 그대로 기존 시에 속하면서 괜히 농어촌 혜택만 사라지는 꼴이 되어버려 주민들이 오히려 기존의 읍면 존치를 원하는 경향이 강해지게 되었다. 그렇다고 하여 법률적으로 동 지역 전환 및 분동을 강제할 만한 규정도 없다보니 읍의 인구가 폭증하여도 행정구역 개편은 불가능하여, 시골에서나 적용할 행정기구와 인력으로 제대로 된 행정이 불가능해지는 사태가 여기저기서 벌어지고 있지만 지역주민들은 농어촌 혜택을 계속 누리기 위해 동 전환을 지속적으로 반대하는 중이다. 이들의 이기주의적 태도는 정작 인구 유출이 심각한 대다수의 낙후된 읍면들이 오히려 이러한 혜택에서 소외되는 부작용을 초래할 우려가 있다. 물론 인구만 많고 편의시설이 없는 읍도 있긴 있지만, 이는 인구가 급팽창하는 바람에 편의시설 확충이 인구 증가를 따라잡지 못한 일시적인 결과일 뿐, 시간이 지나면 대부분 확충되기 마련이다.

경기도 용인시는 수지읍을 수지출장소로 개편하고, 구성읍을 기흥읍[18]과 합쳐 기흥구로 신설하면서 읍을 없애고 읍 전체를 분동하였고[19], 화성시 동탄면은 면을 존속하면서 인구가 급증한 동탄신도시 지역을 동탄동으로 분리했지만, 상당수의 과대읍은 이러한 포화 상태가 유지되고 있다.

이 때문에 인구 2만 명 이하의 과소읍이나 5만 명을 넘는 과대읍에 대한 행정구역 재편을 할 수 있도록 하는 법률적 근거 마련이 시급하다는 의견이 많다.[20]

4 목록

읍(행정구역)/목록 참조.

5 읍을 갖지 않는 도농복합시, 군

전술한 하나의 읍을 둘 수 있게 하는 법 7조3항 1호 및 2호의 조항으로 인해, 인천 옹진군, 충남 계룡시, 경남 거제시를 제외한 대한민국에 있는 모든 도농복합시와 군에는 1개 이상의 읍이 설치되어 있다.

인천광역시 옹진군의 경우는 남북분단과 옛 부천군의 도서지역 분리 정책에 의해 현재 대한민국의 지배하에 있는 구역은 일부 섬들 뿐이라 중심지라 할 지역이 군 내에 딱히 없는 데다가 군청 역시 인천광역시 남구 용현동에 위치해 있기 때문에 읍이 없다.

충청남도 계룡시는 시 승격 요건인 인구 5만에도 못 미치는 상태에서 특별법에 의해 탄생한, 전국에서 규모가 제일 작은 시다 보니 처음부터 2면 1동으로 출발하였고 그나마 두마면이 읍 승격 요건에 해당하는 인구수 2만을 넘기자 면 지역으로서 받는 농어촌 혜택을 지속적으로 누리기 위해 두마면과 엄사면으로 쪼개어 버리면서 3면 1동으로 남게 되어 읍이 없다.

경상남도 거제시의 경우 신현읍이라는 거대읍이 존재하였으나, 김해 장유면 버금가는 인구깡패(...) 2008년 4개의 동으로 분동되었다. 신현읍이 공중분해되자 다시 전술한 '하나의 읍을 둘 수 있게 하는 법'을 이용하여 읍 승격 요건에 못 미치는 거제면, 연초면, 사등면 등이 서로 읍이 되겠다며 읍 승격을 추진하고는 있다. 계룡시하고 딴 판 문제는 이들 중 어디를 선택하느냐다. 신현읍의 공중분해 직전에는 읍 지역으로서의 유일한 시청소재지였다.[21] 면 지역에는 사천시 용현면에 시 청사가 있다.

  1. ↑ 일본인들이 많이 거주하는 면. 이외의 면은 보통면으로 불렸다.
  2. ↑ 따라서 읍의회가 설치되었으며, 읍의회 의원을 주민 직선으로 선출했다. 이 당시의 군은 행정기구로서의 역할만 했을 뿐, 지방자치단체의 지위는 아니었다. 일본의 지방자치제에서 정·촌을 기초자치단체로 두는 군과 유사하다고 볼 수 있다(다만 일본의 군은 행정기구로서의 역할도 없는 단순한 지역적 구분단위로만 기능한다).
  3. ↑ 349.1㎢으로 서울특별시 면적의 절반에 해당한다. 이북 5도의 행정구역까지 포함한다면 함북 경성군 주을읍이 772㎢로 가장 넓다.
  4. ↑ 강원도 정선군 고한읍은 1개 리(읍 이름과 같음)로만 구성되어 있다. 법정리가 1개이고 행정리는 고한1리부터 고한19리까지 있다.
  5. ↑ 면 주제에 인구가 무려 13만이나 되었던 경상남도 김해시 장유면이 있었는데 2013년 7월 1일 결국 3개 행정동으로 쪼개졌다.
  6. ↑ 충청남도 계룡시의 경우 1개 면 정도에 불과한 면적이지만 최소한의 시가지 지역만 금암동으로 전환하고 나머지 지역은 두마면과 남선면(현 신도안면)으로 분리했다가 두마면의 인구가 읍 승격 요건인 인구 2만 명을 넘자 두마면과 엄사면으로 재분면하였다.
  7. ↑ 동래읍은 현재의 부산광역시 동래구, 영등포읍은 현재의 서울특별시 영등포구이며, 심지어 대전읍은 훗날 대전시를 거쳐 대전직할시(광역시)가 되었다. 이북 지역까지 살펴본다면 해주읍은 해주시로 정주읍은 이북5도청은 인정하지 않지만 정주시로 되었다.
  8. ↑ 영월읍 방향으로 옆에 중동면도 있고, 더 가면 지금은 김삿갓면으로 개명된 하동면도 있다.
  9. ↑ 1981년 신설되었다. 이전에는 군청 소재지라도 인구 2만 명 이상이 아니면 읍으로 승격될 수 없었으나, 1979년 임시 조치로 군청 소재지인 면들을 일괄적으로 읍으로 승격시켰다. #
  10. ↑ 1995년 도농복합시 출범과 함께 신설되었다. #
  11. ↑ 인천광역시 옹진군, 충청남도 계룡시, 경상남도 거제시. 단 거제시의 경우 원래 신현읍이 있었으나, 2008년 행정동으로 전환되었다.
  12. ↑ 최근 증가하는 인구의 대부분도 2차나 3차 산업 종사 가구이다. 전체 가구의 40%가 안 될 리가 없다.
  13. ↑ 해룡면 외에도 남양주시 퇴계원면, 아산시 신창면, 통영시 광도면 등이 인구 2만 명이 넘은 면이다.
  14. ↑ 상동읍의 인구도 리즈시절에는 영월군의 읍면중에서 가장 많았으나, 지금은 가장 적다.
  15. ↑ 이 경우도 해당 지역 주민들의 지속적인 요청이 있었기 때문에 가능했던 것이며, 원래의 지방자치법 상에는 기존 동 지역을 읍으로 환원시킬 근거가 없다.
  16. ↑ 게다가 시 승격 직전 당시 광명리는 무려 36개의 행정리를 거느리고 있었다!
  17. ↑ 일례로, 옛 경기도 시흥군은 현재 서울특별시 영등포구 등 서울 서남권의 몇몇 자치구와 안양시, 광명시, 안산시, 과천시, 군포시, 의왕시, 시흥시로 완전히 쪼개졌다.
  18. ↑ 그당시 기흥읍의 인구는 109,284명으로 10만명이 넘어갔고, 구성읍의 인구도 79,836명으로 거의 8만명 가까히 되었다.
  19. ↑ 2001년 수지읍을 폐지하면서 수지출장소로 개편하고 동을 두었으며, 2005년 구제를 실시하면서 수지구를 신설하였다. 기흥읍과 구성읍도 같은 해 폐지되고 기흥구를 신설하였다.
  20. ↑ 그런데 과소읍에 대한 재편은 여러 특이사례 때문에 자칫 형평성 논란이 있을 수 있다. 예를 들어 보성군 벌교읍의 경우, 과소읍의 강등이 이루어질 경우 벌교읍 인구가 1만 4천이 약간 못 되어 벌교면으로 강등되는데, 보성군의 군청 소재지인 보성읍은 9천 5백 명으로 벌교보다 인구가 적음에도 불구하고 '군청 소재지는 인구수에 상관 없이 읍으로 할 수 있다'는 조항 때문에 그대로 읍을 유지할 수 있게 되고, 이는 형평성에 어긋난다는 지적과 함께 벌교읍 소외 논란을 다시 수면 위로 올릴 수 있다. 실제로 벌교에 군청만 없다 할 뿐이지 여느 군청 소재지와 다르지 않은 모습의 시가지가 형성되어 있다. 반대로 완주군의 용진읍이나 신안군의 압해읍처럼 군내 중심지가 아닌 곳에 군청을 설치해서 사실상 허허벌판인 군청 소재지도 있다. 둘 다 인구 미달이나 군청 소재지 특례로 읍 승격이 된 곳이다. 그러고 보니 낙안군 둘로 잘라서 보성, 순천에 붙인 것도 그렇고 전주에서 완주군 분리한 것도 그렇고 전부 일제가 한 짓인데...
  21. ↑ 신현읍 공중분해 후 4년 뒤, 세종특별자치시가 생기고 조치원읍에 시청을 두고 있었지만... 설치 후 3년만에 다른 곳으로 옮겨 버렸다. 현재는 화성시가 舊 남양동 지역을 남양읍으로 변경하면서 시청소재지를 두고 있다.