구(행정구역)

區(또는 区) / A District
일부 영어사전에서는 a ward로 표기하는 경우가 있지만 ward는 district와 다르게 선거구에 가까운 개념이다. 참고로 district에는 자치구라는 뉘앙스가 강한 듯. 워싱턴 D.C의 D가 바로 district다. [1] 단 일본 당국은 도쿄 도의 구를 영어로 ward 혹은 city로 번역한다.

1 개요

대한민국, 일본, 중화민국, 중화인민공화국, 북한 등 한자 문화권 국가에서 쓰이는 행정구역명 중 하나. 구를 관할하는 지방관청으로는 구청이 있다.

2 대한민국의 구

2.1 개요

보통 주소에 '구'를 쓸 때 따로 구분하지 않고 쓰기 때문에[2] 흔히 일반인들은 일반 시의 구나 특별시/광역시의 구나 똑같이 생각하는데, 특별시/광역시와 일반시의 구분에 따라 자치구와 일반구로 나뉘고 상위 기관인 시나 특별시/광역시에서 위임받는 사무나 권한이 다르다.

대한민국의 행정구역은 다음과 같다.

대한민국의 행정구역
광역자치단체특별시광역시특별자치시도특별자치도
기초자치단체자치시(일반시, 도농복합시, 특례시)군자치구
시구급행정시일반구
읍면동급읍면동(법정동, 행정동)
통리급리통
반급반


이렇게 4단계로 나뉘고 자치구는 지방자치법에 따라 시/군과 함께 기초자치단체의 하나로 인정받으며, 기관장(구청장) 역시 시장, 군수와 같은 지위를 갖는다. 하지만 일반시의 일반구는 자치단체가 아닌 행정상의 편의를 위한 구역의 분리에 불과하며, 일반구의 기관장 역시 기초자치단체장이 임명하는 일반 공무원이다.[3] 따라서 일반구를 행정구라고 부르기도 한다.

일반적으로 '시'의 도시화된 규모가 커질 경우 구를 설치하게 되고, 이렇게 '시'가 커지면서 광역시로 승격하게 되면 일반구 역시 광역시에 소속된 자치구로 승격하는 패턴을 보인다.

일반시에 설치된 일반구(행정구)를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 행정자치부 장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 반면 특별시나 광역시에 설치되는 기초자치단체인 자치구의 경우 국회를 통해 특별법을 제정하거나 행정구역에 관한 개정 법률안을 통과시켜야 가능하다. 1995년 행정구역 개편 이후로[4] 2015년 현재까지도 자치구 분구가 이루어진 적은 없다.

일반시에서의 일반구 설치 기준은 시 인구 50만이지만 예외로 통합지방자치단체 중 인구 30만 이상이고 면적 1000㎢이상[5]일 경우 인구 50만명 이상으로 인정해주고 있다.[6] 좀 더 정확하게 말하자면 이 조건을 갖췄다고 해서 자동으로 설치되거나 해당 시가 마음대로 할 수는 없다. 지방자치법에는 "인구 50만명을 넘긴 해로부터 2년간 50만 이상이 지속될때 구청 설치요건이 되는 것이며 소속도를 통해 행정자치부장관의 승인을 받아야 설치가능"이라고 되어 있다. 즉 요건을 갖춰도 소속 도나 안행부가 승인 안해주면 설치할 수 없는 것. 남양주시, 화성시, 김해시는 모두 구 설치요건은 갖췄으나 안행부가 승인을 안 해줬다. 정부가 분구하는 것을 비효율적이라고 생각하고 있어 되도록 대동제를 권장하고 있는 상황. 그렇다고 구가 없다고 해도 이들은 특정시가 맞다. 특정시는 도 단위 업무의 일부를 위임받고 더 많은 자치권을 갖게 된다. 자세한 해당 법 조문은 여기를 참고.

또한 이렇게 분구가 이루어진 후 어느 구의 인구가 더 늘어날 경우 추가 분구가 가능하다. 다만, 자꾸 분구를 하면 국회의원 선거구 문제가 생긴다. 구가 많을 경우, 1차적으로 구를 기준으로 배분되는 국회의원 선거구를 같은 인구에서 게리맨더링으로 엄청나게 늘려먹을 위험성이 있다.

따라서 하나의 일반구의 인구가 50만을 넘어서야 분구(分區)를 추진한다. 이렇게 나누어진 경우가 경기도 고양시의 일산구에서 나누어진 일산동구와 일산서구. 그러나 최근에는 지방자치단체의 개편(통합, 광역화) 흐름에 따라 분구를 하지 않고 있다. 대표적인 사례가 성남시 분당구인데 판교신도시의 개발로 인해 인구가 증가하자 분구를 추진해 분구동의안이 성남시 의회까지 통과했으나 허가권을 가지고 있는 행정자치부 장관에 의해 승인이 거부된 바 있다.

2.2 자치구와 일반구의 차이

2.2.1 공통점

우선 자치구와 일반구는 모두 광역시와 시의 하부 행정기관으로써 설치되며, 시청에서 위임한 업무를 책임진다. 또한 대다수의 구가 도시 내에서 행정구역상으로 인위적인 구분을 한 것에 지나지 않으며 시청이나 군청에 비해 청사는 클수 있겠지만 조직의 규모가 크지 않은 것이 특징이다.[7][8] 또 시와는 다르게 하부에 둘수 있는 행정단위가 적다는 점도 같다.[9]

2.2.2 차이점

특별시와 광역시에만 설치될수 있는 기초지자체인 자치구는 이름에서도 알수 있듯이 자치권'이 부여된다. 이 자치권은 구청장을 구민의 손으로 뽑을 권리, 구청장이 구청을 책임지고 운영할 권리, 구청장이 재정권, 조세징수권, 구의 직원에 대한 인사권등을 가질수 있다.[10][11] 일반구가 시청에서 위임한 사무에 한하여 처리할수 있는 것에 비하여 자치구는 시청에서 위임한 사무 이외에도 자치구의 고유사무를 가지고 있다. 또 자치구청을 견제할 자치구의회를 둘수 있고 구의원이 선출된다. 그리고 구의 하부에 직속기관을 둘수 있으며 공기업을 설치할수 있다. 구청장은 정무직 공무원이며 정당가입이 가능하다. 그리고 부구청장이 있어 구청장을 보좌한다. 그리고 자치구는 특별시와 광역시의 아래에만 둔다. 또 자치구는 분구 하거나 이웃 자치구와 통합 하고자 할때 법률 개정등의 절차를 거쳐야 한다. 행정구역으로써의 하부 기관으로는 동만을 둘수 있다.

반면 일반구는 인구 50만 이상인 도시에 설치되며[12] 자치구와는 다르게 자치권이 없고 구 고유의 사무는 없으며 오로지 시청에서 위임한 위임사무만을 처리한다.[13] 또 구의회를 둘수 없으며, 구의 하부에는 직속기관이 없고 공기업도 설치할수 없다. 구청장은 4급 일반직 공무원[14]으로 시장이 임명하고 정당가입은 당연히 불가능 하다. 그리고 부구청장 제도는 김대중 정부에서 작은 정부를 지향하며 폐지한 이래 두지 아니한다. 구청 고유의 재정권, 조세징수권이 없으며[15] 인사권의 경우도 시청에서 일부 권한을 주는 경우가 아니면 가지지 아니한다.[16] 또한 동도 구청에 소속된 하위 부서로써의 관리 감독만 할뿐 실질적으로 동에 대한 모든 관리 감독은 구청의 소관은 아니다. 그리고 구청의 조직도 전국적으로 8~9개의 과만을 둘수 있고, 과의 팀도 일률적으로 묶여있다.[17] 또한 자치구와 다르게 국이나 실, 담당관은 둘수 없다.[18] 그리고 자치구와는 다르게 분구하거나 이웃 일반구와 통합 할때 법률 개정은 필요 없으며 상위 행정단위(도지사 및 행정자치부 장관)의 승인만 받으면 해당 시의 조례만 건드리는 것으로 가능 하다. 행정구역으로서의 하위 기관으로는 동과 읍, 면을 둘 수 있다.[19]

2.2.3 기타

보통 일반구가 분구할 경우 읍면이 원래 없었다면 동으로만 쪼개지만 읍면이 함께 있을 경우 균형 발전을 위해 읍면동 전체를 고르게 쪼개서 분구를 하기 때문에 일반구는 어느 지역이든 동 지역은 다 갖고 있다. 지금까지 딱 한 번 동이 없이 읍, 면만 가진 일반구가 있었으니 경상남도 울산시 울주구.

1962년 울산군 울산읍 등이 울산시로 승격되어 울산군의 나머지 지역이 울주군으로 개칭되었다. 이후 1991년 울주군이 울산군으로 명칭이 환원되고, 광역시 승격 직전인 1995년 울산시와 울산군이 통합되자 통합 울산시에서는 기존 울산시의 중, 남, 동구를 그대로 둔 채 기존 울산군의 영역을 울주구로 신설하고 기존 읍, 면들을 거느리게 되었다. 그래서 대한민국 역사에 전무후무한 구 전체에 읍, 면만 속하는 일반구가 만들어진 것이다. 시와 군은 동급의 행정구역이기 때문에 시 밑에 군을 둘 수 없어 할 수 없이 구(일반구)로 두었던 것. 또한 마침 광역시 승격을 추진 중이었기 때문에 어차피 광역시 승격이 성사되면 기존 울산군 읍, 면 지역을 광역시 산하의 군으로 따로 편성할 수 있으므로 이에 대비해 일단 일반구로 편성한 이유도 있다. 그러다가 1997년 울산시가 울산광역시로 승격되면서 울주구는 울주군으로 승격되고, 더 이상 읍, 면만 거느린 일반구는 볼 수 없게 되었다.

2.3 전국의 구(가나다순)

2.3.1 자치구

광역자치단체구명계
서울특별시[20]강남구, 강동구, 강북구, 강서구, 관악구, 광진구, 구로구, 금천구, 노원구,
도봉구, 동대문구, 동작구, 마포구, 서대문구, 서초구, 성동구, 성북구, 송파구,
양천구, 영등포구, 용산구, 은평구, 종로구, 중구, 중랑구		25구
부산광역시[21]강서구, 금정구, 남구, 동구, 동래구, 부산진구, 북구, 사상구, 사하구, 서구,
수영구, 연제구, 영도구, 중구, 해운대구		15구
대구광역시[22]남구, 달서구, 동구, 북구, 서구, 수성구, 중구7구
인천광역시[23]계양구, 남구, 남동구, 동구, 부평구, 서구, 연수구, 중구8구
대전광역시[24]대덕구, 동구, 서구, 유성구, 중구5구
광주광역시[25]광산구, 남구, 동구, 북구, 서구5구
울산광역시[26]남구, 동구, 북구, 중구4구

2.3.2 일반구

광역자치단체기초자치단체구명계
경기도수원시[27]권선구, 영통구, 장안구, 팔달구4구
성남시[28]분당구, 수정구, 중원구3구
안양시[29]동안구, 만안구2구
고양시[30]덕양구, 일산동구, 일산서구3구
안산시[31]단원구, 상록구2구
용인시[32]기흥구, 수지구, 처인구3구
충청북도청주시[33]상당구, 흥덕구, 청원구, 서원구4구
충청남도천안시[34]동남구, 서북구2구
경상북도포항시[35]남구, 북구2구
경상남도창원시[36]의창구, 성산구, 마산합포구, 마산회원구, 진해구5구
전라북도전주시[37]덕진구, 완산구2구

3 일본의 구

일본에도 구가 있다. 옛 도쿄시에 해당하는 도쿄 23구 지역만 자치구이고 나머지 정령지정도시에 있는 구는 일반구이다.

4 중화민국의 구

모든 구가 일반구이다. 지방자치제도를 시행하는 직할시 밑에 있다고 해서 구청장을 선거로 뽑지 않는다는 말이다. 향진시구를 구성하는 요소 중 하나이다. [38] 그런데 구의 하위 행정구역인 리(里)의 장인 이장(한국으로 치면 동장)은 선거로 뽑는다. 그리고 원주민이 많이 살아서 정부에서 지정한 구에 한해서 구청장을 선거로 뽑는다. 대표적으로 신베이 시 우라이 구. 이 구의 구청장은 원주민만이 될 수 있기 때문에 출마하는 후보들은 모두 원주민.

또 다른 특징으로는 직할시와 성할시의 산하 행정구역은 무조건 구로 구성된다. 즉 예전에 진이나 향처럼 시골이였던 행정구역도 일단 직할시의 산하에 속하게 되면 구가 되는 셈.

5 중화인민공화국의 구

여기도 모든 구가 일반구이다. 애당초 이 동네는 지방자치라는게 없잖아[39] 중화민국처럼 향진시구를 구성하는 요소이다.

6 북한의 구

북한에도 구가 있다. 그러나 대한민국의 자치구와 같은 곳은 구역이라고 하고, 북한의 구는 도 밑에 있는 지역을 가리키며 어느 시 산하의 소속이 아니라 시, 군과 동급이다. 평안남도 청남구, 함경남도 수동구 단 두개가 있다. 이 중 청남은 문덕군 안주탄광지구만 떼어내어 구로 독립시켰고, 수동은 폐지된 군 지역을 다시 구로 독립시킨것이라 서로 약간 성격의 차이가 있다. 평성시가 1965~1969년 사이에 평안남도 평성구로 편제된 바 있다.

통일이 되면 북한의 구들은 전부 시나 군으로 변경되든지, 인근 지자체에 편입될 것이다. 그 대신 구역들의 명칭이 '구'로 바뀔 것이다.
  1. ↑ 풀어 쓰면 컬럼비아 특구 워싱턴이 되지만, 워싱턴은 엄연히 시이다. 워싱턴 D.C. 참조.
  2. ↑ 서울특별시 동작구 대방동(자치구)이나 경기도 고양시 일산동구 장항동(일반구) 모두 그냥 '구' 라고만 적으니...
  3. ↑ 예를 들어, 서울시 종로구청장은 종로구 주민에 의해 선거로 선출되지만 성남시 분당구청장은 성남시장에 의해 임명된다.
  4. ↑ 1997년 울산광역시 승격당시 신설된 북구(울산)의 경우는 분구가 아니라 당시 울산시 울주구, 중구, 동구 등의 구에서 행정구역 일부를 빼와서 생긴 것이다. 이 경우는 분구라고 볼수 없다. 분구는 A구에서 B구가 분리 된것을 분구라고 한다. 하지만 북구의 사례는 A에서 B구가 분구된것이 아니다.
  5. ↑ 해당 내용은 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 (약칭 : 지방분권법) 제3절 대도시에 대한 특례에서 제40조(대도시에 대한 사무특례) 1항
  6. ↑ 다만 2015년 9월 현재 이 특례에 따라 설치된 일반구는 없다.
  7. ↑ 자치구라 하더라도 기초지자체인 시군에 비해서는 권한이 미약하다. 지방자치법에도 자치구의 권한은 시군의 권한과 달리 할수 있다고 되어 있다.
  8. ↑ 다만 모든 자치구는 일반시군처럼 실국이나 담당관을 둘수 있고, 특히 서울의 자치구의 경우 일반시군급의 공무원을 가지고 있기도 하다.
  9. ↑ 광역시의 경우 구 뿐만 아니라 군도 둘수 있는데 반해, 자치구는 동말고는 둘수 없다. 일반구도 기껏해야 읍면정도가 추가될 뿐이다.
  10. ↑ 따라서 조직의 운용도 자치구의 실정에 맞게 유연하게 바꿀수 있다.
  11. ↑ 무엇보다 자치구이기 때문에 시청과는 별도의 조직으로 취급한다. 따라서 감사나 시에서 위임한 사무 등을 제외하면 시청에서 구청을 터치할수 없다. 최근 서울특별시와 강남구간의 마찰이 있었을 때도, 서울시에서 강남구를 터치 할수 없는 이유가 바로 이것이다. 자치구 이기 때문. 일반구였으면 구청장이 그런 대립각을 세울수도 없겠지만, 설령 세웠다 해도 다른 부서로 인사이동 시키면 끝이지만 자치구의 경우 구민이 공무원을 뽑기에 시에서 구청장을 해임시킬수 없다.
  12. ↑ 단 반드시 설치되어야 하는 것은 아니므로 해당 도시의 의지와 해당 도시가 속한 도의 의견이 중요하다.(해당 도시가 아무리 구를 설치하고 싶어서 행정자치부에 구청 설치 의견을 넣고 싶어도 도에서 반대하면 의견을 넣을 방법이 없다.) 그나마도 이명박 정부 이후에는 행정구역의 증설을 억제하는 방향이므로 도시간 통합에 의한 특례가 아니면 의지가 있어도 설치는 어렵다.
  13. ↑ 따라서 시청에서 어떤 업무를 위임하느냐에 따라 구청의 역할이 미묘하게 갈리기도 한다. 단순히 시청의 업무를 분산시켜주는 역할만 하는 경우, 시청에서 맡기는 껄끄럽고 현장 밀착형인 업무(예. 청소, 제설)를 담당하는 역할을 하는 경우, 제한적이나마 인허가 권을 주어서 준자치구 식으로 운영하는 경우 등등
  14. ↑ 단 일반직 내에서는 직렬구분이 없다. 지방 행정직이 구청장을 할수도 있지만 지방 공업직이 구청장을 하는 것도 가능은 하다.
  15. ↑ 시의 권한 위임으로 구청에서 세금을 징수하는 경우도 있으나. 자치구의 경우 자치구세의 징수분은 구청 몫이지만 일반구의 경우 모든 세금은 걷기만 하고 시청에 넘겨야 한다.
  16. ↑ 따라서 자치구와는 다르게 시청과 일반구 간의 조직 분리 혹은 재정권 분리등은 이루어 지지 않는 다. 또 그렇기에 자치구와는 다르게 시청에서 터치할수 있다.
  17. ↑ 다행이도(?) 과나 팀의 명칭은 제한이 없으므로 지역마다 다르다, 그러나 이것도 역시 구청에서 조정할수는 없고 시청에서 조정한다. 물론 시청에서도 조례를 통해서 수정해야 하기에 막 컴퓨터의 파일이름 바꾸듯이 마음대로는 안된다. 일반구가 설치된 도시의 구청 조직도를 자세히 보면 모든 구청의 조직도가 동일한 것을 알수 있다. 반면 자치구가 설치된 광역시의 구청 조직도들을 다 보면 구마다 다르다.
  18. ↑ 단 통합 특례인 창원시의 구청 제외
  19. ↑ 다만 지방자치법에 따르면 구청 소속의 읍, 면이긴 하나 관리감독 권한은 시청에 있다. 구청은 동에 대한 감독만 가능.
  20. ↑ 43년 종로/중/용산/동대문/성동/서대문/영등포구, 44년 마포구, 49년 성북구, 73년 도봉/관악구, 75년 강남구, 77년 강서구, 79년 은평/강동구, 80년 동작/구로구, 88년 중랑/노원/양천/서초/송파구, 95년 강북/광진/금천구 설치
  21. ↑ 57년 중/서/동/영도/부산진/동래구, 75년 남구, 78년 북구, 80년 해운대구, 83년 사하구, 88년 금정구, 89년 강서구, 95년 연제/사상/수영구 설치
  22. ↑ 63년 중/동/서/남/북구, 80년 수성구, 88년 달서구 설치
  23. ↑ 68년 중/동/남/북구, 88년 서/남동구, 95년 연수구 설치 및 북구를 계양/부평구로 분구
  24. ↑ 77년 동/중구, 88년 서구, 89년 유성/대덕구 설치
  25. ↑ 73년 동/서구, 80년 북구, 88년 광산구, 95년 남구 설치
  26. ↑ 85년 중/남구, 88년 동구, 95년 울주구, 97년 북구 설치 및 울주구 폐지
  27. ↑ 1988년 권선구/장안구, 1993년 팔달구, 2003년 영통구 설치
  28. ↑ 1989년 수정/중원구, 1991년 분당구 설치
  29. ↑ 1992년 분구
  30. ↑ 1996년 덕양/일산구 설치, 2005년 일산구를 일산동구/일산서구로 분구
  31. ↑ 2002년 분구
  32. ↑ 2005년 분구
  33. ↑ 1995년 흥덕/상당구 설치, 2014년 청주-청원 통합으로 청원/서원구 설치
  34. ↑ 2008년 분구
  35. ↑ 1995년 분구
  36. ↑ 1990년 마산시 합포/회원구 설치, 2000년 마산시 합포/회원구 폐지, 2010년 마산-창원-진해 통합으로 옛 창원에 의창/성산구 설치, 마산에 마산합포/회원구 설치, 진해에 진해구 설치
  37. ↑ 1989년 분구
  38. ↑ 중화민국의 행정구역상, 현할시, 진, 향, 구는 모두 같은 급의 행정구역이다.
  39. ↑ 정확하게는 향진급 행정구역에 한해서 선거로 뽑는다. 하지만 성장을 선거로 뽑지 못한다.