오권분립

五權分立
separation of five powers

1 개요

중국의 정치가 쑨원이 삼민주의에서 제창한 정치 이론

권력분립론의 동양적 재해석

서양의 삼권분립 이론을 받아들이면서 입법, 사법, 행정의 삼권을 분리하는 한편, 중국의 전통 관료제를 현대 관료 정부에 창의적으로 적용하여 고시와 감찰의 2가지 기능을 분리하여 삼권과 동등한 기관으로 만드는 것이다.

2 특징

쑨원의 구상은 민주주의 정치와 이를 운용하는 관료제 정부의 기능을 상당히 체계적이고 정밀하게 분석하고 있다.

일단 국민은 선거, 파면, 국민 발안, 국민 투표를 행사할 수 있게 하고, 정부는 권력을 정권(政權)과 치권(治權)으로 나누어서 행사해야 한다고 주장했다. 정권(政權)은 국민의 권력인 선거권·파면권·창제권(創制權)·복결권(複決權)으로 정부, 영토 주권, 헌법 개정 등에 해당되는 것은 국민대회가 행사한다고 명시하였다. 치권(治權)은 헌법기관인 다섯 원(행정원, 입법원, 사법원, 감찰원, 고시원)이 행사하며, 이로써 정부의 권한을 다섯개로 분리하여 오권분립이 되었다.

삼권분립은 서양과 같지만, 감찰원(회계감사 기능, 공무원 감찰 기능)과 고시원(공무원 인사 기능)을 삼권과 동등한 수준으로 분리하기를 주장한 것이 특징이다.

삼민주의를 제창한 20세기 초반의 기준으로는 상당히 독창적이고 선구적인 발상이었다. 이는 수천년 동안 운용된 중국의 전통 관료제에서 아이디어를 얻었다고 볼 수 있을 것이다. 전통적으로 중국에서는 관리 감찰 기구인 어사대가 독립적으로 존재했으며, 과거 시험을 통한 관료 선발의 중요성이 천여 년 동안 강조되고 있었다. 쑨원은 이 두가지 기능의 중요성에 주목했다.

그러나 중화민국 헌법 제정 이후 실제 정치운영을 보면, 국민대회는 입법원과 마찬가지로 일종의 입법부처럼 기능했고, 고시원은 행정부의 일부 기능을 나눠 가지되 독립성을 강화한 것으로 볼 수 있으며, 감찰원은 감찰위원이 명목상 선출직이었던 시절에는 입법부와 비슷했다가 현재는 고시원처럼 행정부의 일부 기능을 나눠 가진 것처럼 되었다. 실제로 과거 중화민국 사법원에서 국민대회, 감찰원(명목상 선출직이었던 때), 입법원이 외국의 국회에 해당하고 각각이 국회의 한 원(院, chamber)이나 마찬가지라고 해석을 내린 적도 있다(양원제 문서 참고). 그래서 쑨원의 의도와 달리, 오늘날에는 오권분립이라기보다 사실상 삼권분립인데 약간의 변형을 가한 수준에 불과하다고 해석할 수도 있다.

오권분립이 중화민국의 정체성으로 인식되어서 그런지 대만 독립을 주장하는 세력은 오권분립을 폐지하고 삼권분립으로 개편하자는 주장을 하기도 한다. 이들의 주장은 국민대회의 동결 등을 통해 어느 정도 실현되었다고 볼 수 있다.

3 역사

중화민국 구 헌법에서 오권분립의 개념이 도입되었다. 일단 중화민국이 건재하던 시기에는 어느 정도 작동하긴 했고, 오권분립의 이념에 따라서 어느 정도 긍정적인 활동도 있었다. 장개석 측근과 관련된 비리가 일어났을 때 감찰원이 부패를 막는 최후의 희망으로 인식되기도 했다.

중화인민공화국 성립 이후에는 오권분립이 폐기되고 인민민주주의 민주집중제 방식으로 바뀌었다.

대만에서는 한편 민주화 이후에는 국민대회의 존재 의의에 의문이 제기되고 천수이볜 정권 시기에 헌법 수정으로 국민대회가 사라지고(명목상으로는 본토수복까지 연기), 대부분의 기능이 입법원으로 이관되었다.

4 오권분립 이론에 따른 기관들

국민대회와 감찰원(선거로 위원을 뽑도록 규정됐던 1947~1992년 이전 기준)은 입법원과 더불어 사실상 의회의 기능을 했었다고 봐서 과거의 중화민국은 사실상 삼원제 의회를 가졌었다고 분석되기도 한다. 또한 감찰원이 총통이 위원을 지명하고 국민대회(2000년 이후에는 입법원)가 인준하는 방식으로 바뀐 뒤에는 국민대회, 입법원의 양원제 의회를 가졌다고 볼 수도 있다. 양원제 문서에 설명이 있으니 참고할 것. 현재는 국민대회도 기능이 동결됐으므로 중화민국(대만)은 입법원만으로 이뤄진 단원제 의회를 가지고 있다고 볼 수 있다.

4.1 국민대회(國民大會, National Assembly)

중화민국 헌법에서는 5원의 위에 놓이는 최상위기구였고, 오권분립 이론에 따라 정권(政權)을 대표하였다. 헌법에 수정조문이 여러 번 추가된 2005년 이후로는 소집할 법적 사유가 완전히 사라졌기 때문에 사실상 기능하지 않지만 명목상으로는 아직 존재한다.

프랑스 국민의회(하원), 대한민국 국회 등 세계의 몇몇 의회(양원제일 경우 하원)들과 영어 표기가 같다(물론 프랑스어로 번역해도 동일).

국민대회 문서 참고.

4.2 5원(五院, five Yuan 또는 five branches)

오권분립 이론에 따라 치권(治權)을 대표하며 오권으로 분립된다. 현재는 정권을 대표하는 국민대회가 해산됨에 따라 오원이 정권도 나눠 가졌다고 볼 수 있겠다.

4.2.1 입법원(立法院, Legislative Yuan)

(중화민국 입법원 청사)

• 중화민국 입법원 항목 참고.
• 입법원 공식 웹사이트

입법권, 심핵권, 헌법기초권을 가진다. 일반적으로 말하는 국회에 해당한다. 113명의 입법위원으로 구성되며 중화민국 타이완 지구 전역의 20세 이상의 유권자를 대상으로 한 선거에서 선출된다. 임기는 4년이다.

4.2.2 사법원(司法院, Judicial Yuan)

(중화민국 사법원 청사)

• 사법원 공식 웹사이트

심판권, 검찰권, 헌법해석권을 가진다. 삼권분립의 사법부에 해당한다.

대법관은 총통이 임명하고 감찰원이 동의하는 방식이었으나, 1992년 이후에는 헌법이 수정되어 국민대회의 동의를 얻도록 했고 2000년에는 다시 헌법이 수정되어 입법원의 동의를 얻도록 변경되었다.

다른 민주주의 국가와 마찬가지로 최고법원-고등법원-지방법원의 삼심제를 채택하고 있다. 한국과 달리 대법관은 헌법 해석 및 법 해석의 통일과 위헌정당 해산, 총통/부총통 탄핵 결의 심사만을 하므로 이들이 한국의 헌법재판소의 기능을 하고 있다고도 볼 수 있다. 최고법원까지 상고된 일반적인 소송에 대해서는 따로 임명된 최고법원의 법관이 수행한다. 사법부 수장인 사법원장도 최고법원의 원장이 되는 것이 아니라 대법관 중에서 선임된다. 대법관은 총 8명이며 임기는 8년이다. 아울러 행정소송은 삼심제가 아닌 이심제가 적용되기에 행정법원이 일반 법원과 분리되어 있다.

• 일반법원
  • 최고법원
  • 고등법원
    • 타이완고등법원 (분원: 타오위안(예정), 타이중, 타이난, 가오슝, 화롄)
    • 푸젠고등법원 진먼분원
  • 지방법원
    • 타이완 고등법원 관할 : 이란, 지룽, 타이베이, 스린, 신베이 (구 반차오), 타오위안, 신주
    • 타이중 분원 관할 : 먀오리, 타이중, 난터우, 장화
    • 타이난 분원 관할 : 윈린, 자이, 타이난
    • 가오슝 분원 관할 : 가오슝, 핑둥, 펑후
    • 화롄 분원 관할 : 화롄, 타이둥
    • 푸젠고등법원 진먼분원 관할 : 진먼, 롄장
• 행정법원
  • 최고행정법원
  • 고등행정법원 : 타이베이, 타이중, 타이난(예정), 가오슝
• 군사법원
  • 최고군사법원 (분원: 가오슝)
  • 지방군사법원 : 북부, 남부
• 지적재산법원(智慧財產法院)
• 소년및가사법원(少年及家事法院)

4.2.3 행정원(行政院, Executive Yuan)

(중화민국 행정원 청사)

• 행정원 공식 웹사이트

행정권을 가진다. 삼권분립의 행정부에 해당한다. 행정원장은 총리에 해당하며, 총통이 임명한다.

본래는 행정원장의 임명에도 입법원의 동의가 필요했지만 1997년의 헌법 수정으로 현재는 행정원장의 인사권이 전적으로 총통에게 있다. 물론 입법원 다수당이 마냥 안 된다고 뻗대는(...) 사람을 총통이 행정원장으로 임명하기는 어렵다. 이게 정권교체가 일어나는 레임덕 기간에 간간히 벌어지는 일이다. 예를 들어 2016년 총통 선거와 입법원 총선에서 민주진보당이 압승했지만 중국 국민당의 마잉주 총통이 4개월간 계속 총통 자리에 있는데 국민당 출신인 마오즈궈 행정원장과 내각이 총사퇴서를 제출했지만 마잉주 총통이 사퇴서를 반려하고 차이잉원 총통 당선인과 민주진보당에게 4개월 간의 임시 행정원장 추천권을 준 사례가 있다. 민진당 측에서는 개헌이 필요하다고 받아들일 수 없다는 입장이었으나 마잉주 총통의 계속된 양보로 국민당-민진당 간 타협으로 무소속 행정원장을 지명하고 임시 내각을 운영한 예가 있다.

부서 및 위원회와 관련해서는 국가행정조직/중화민국을 참조.

4.2.4 감찰원(監察院, Control Yuan)

(중화민국 감찰원 청사)

• 감찰원 공식 웹사이트

감찰권, 탄핵권을 가진다. 29명의 감찰위원으로 조직된다. 한국의 감사원에 해당한다.

왕조시대 중국의 표준관제였던 삼성육부제의 조직편제 상, 정책의 입안과 의결을 담당하던 삼성(三省), 그리고 그 집행을 담당하던 육부(六部)와 감찰기관이었던 어사대(御史臺)가 별도로 존재하였던 점에서 영감을 얻어 쑨원이 고안해 낸 국가권력기관이다.

최고 감찰기관이자 하나의 준사법기관으로서 공무원의 비리에 대한 탄핵을 실시하며, 하위기관으로 정부의 회계를 감사하는 '심경부'가 있다. 감찰위원은 본래 선거에서 선출되는 것이었지만, 입법원 및 국민대회와 마찬가지로 국부천대 이후에는 선거가 치러진 적이 없었다. 1992년의 헌법 수정으로 대만이 민주화된 이후에도 선거를 치르는 대신 총통이 지명한 사람을 국민대회에서 동의하여 임명하는 것으로 바뀌었고, 2000년에는 국민대회 대신 입법원의 동의가 필요한 것으로 바뀌었다. 감찰원장과 감찰위원의 임기는 6년이다.

4.2.5 고시원(考試院, Examination Yuan)

(중화민국 고시원 청사)

• 고시원 공식 웹사이트

감찰원이 과거 중화적 왕조시대에 실재했던 3성 6부(三省六部) 구조와 어사대의 독립성에 착안해 고안된 기구라면, 고시원은 과거 제도의 독립성에서 그 영감을 얻어 창안된 제도적 기구라고 할 수 있다. 고핵권(考核權), 철재권(徹裁權), 배훈권(培訓權)을 가진다. 19명의 고시위원으로 조직된다. 대한민국의 경우 행정자치부인사혁신처가 담당할 법한 인사 기능이 중화민국에서는 고시원으로 따로 독립돼 있는 셈이다. 대한민국의 국민의 정부(김대중)와 참여정부(노무현) 시절 중앙인사위원회(中央人事委員會)의 기능과도 유사하다.

공무원의 채용 시험과 임용 등의 등의 인사 관리를 담당한다. 모든 공무원은 고시원에서 실시하는 채용시험과 자격 심사를 받아야 한다고 명시되어 있다. 고시원장과 고시위원은 총통이 임명하고 감찰원의 동의를 얻어야 하지만, 1992년에 있었던 헌법 개정으로 감찰원 대신 국민대회가 동의하는 것으로 바뀌었다가 2000년에 입법원이 동의하는 것으로 바뀌었다. 고시원장과 고시위원의 임기는 6년이다.

5 여담

• 현 중화민국의 오권분립 관련기관 중 입법원, 감찰원, 행정원은 산다오스역 인근에 몰려있다.
• 2차 대전 이후의 혼란 속에서 새 건물을 지을 경황이 없어서 그런지 오권분립 기관 중 입법원, 행정원, 사법원, 감찰원이 국부천대 이후 일제시대의 건물을 그대로 사용하고 있다. 입법원은 대북주립 대북제2고등여학교(臺北州立臺北第二高等女學校) 교사, 행정원은 일제시대 당시 대북(臺北)시청 청사, 사법원은 대만총독부 고등법원(臺灣總督府高等法院) 청사, 감찰원은 대북주청(臺北州廳) 청사를 사용하고 있다. 고시원은 타이베이 공자묘를 빌려쓰다가 타이베이 원샨 구에 새 건물을 지어 이사갔다.
• 개요에도 적었듯이 입법원 뿐만 아니라 국민대회(동결 이전), 감찰원(명목상 선거제를 유지하던 시절 한정)도 외국의 의회에 해당한다는 해석이 내려진 적도 있다. 그래서 중화민국이 삼원제나 양원제였다고 해석할 수 있다. 양원제 문서에 중화민국의 사례에 대한 설명이 있으니 참고할 것.