양원제

1 개요

입법부(의회)가 2개의 원(院, chamber)으로 구성되어 있는 체계. 다원제(多院制, multicameralism)의 일종이다. '일종'이라고 하지만 현존 다원제 의회는 양원제뿐이라는 게 함정. 이와 달리 1개의 원으로만 구성하는 제도를 단원제(單院制, unicameralism) 또는 일원제(一院制)라고 한다.

양원제 의회의 두 원은 기능에 따라 상원(upper house, 또는 제2원·second chamber)과 하원(lower house, 또는 제1원·first chamber)으로 분류한다.[1]

2 특징

양원제는 국민의 민의를 다각도에서 반영할 필요가 있을 때 조성된다. 간선제 등의 장치를 사용하여 학식이 있는 명망가를 선출하여 단원제를 보완하는 용도로 사용하기도 한다. 두 의회의 공식적인 등급과 실권의 크기는 국가마다 조금씩 다른 편이다.

국회 뿐만 아니라 법률 제정권을 보유한 자치의회에서도 양원제를 채택하는 경우가 있다. 그래서 미국의 주들은 대부분 양원제이다. 하지만 그보다 훨씬 낮은 권한을 가진 지방의회의 경우 거의 다 단원제라 봐도 무방하다.

간혹 상원과 하원에 대해 상원이 하원보다 우월하다고 오해하는 경우가 있는데, 상원, 하원이라는 명칭은 양원 간 지위의 차이를 나타낸 말이 아니다. 상원, 하원이라고 하원이 상원에 종속된다는 뜻은 아니며 오늘날은 명목상 양자가 동등하다고 규정하는 나라가 많다. 그리고 실질적으로는 양원 중 하원의 권한이 우월하고 상원은 하원을 보조, 견제하는 역할인 나라가 많다. 물론 미국처럼 상원과 하원이 실질적으로 대등한 나라도 있긴 하지만[2]요즘 민주주의 국가 중에서는 상원의 힘이 하원을 압도하는 경우는 드물다.

양원제 자체는 옛 잉글랜드 왕국(현 영국으로 계승)의 의회를 시초로 본다. 하지만 상원, 하원이라는 용어 자체는 미국에서 유래한 것이다. 미국에서 양원제 의회가 처음 도입됐을 때 인원이 많은 하원은 아래층, 인원이 적은 상원은 위층에 모이게 했었기 때문.

2.1 양원제 실시 목적에 따른 분류

2.1.1 지방 대표에 따른 양원제

연방 국가 또는 단일 국가라도 지역간 정체성이 강한 경우, 국가를 구성하는 주(州) 또는 기타 지역 구성체 간의 인구 비례 문제가 제기된다. 인구가 많은 곳은 인구 비레로 의회를 선출하기를 바라고, 인구가 적은 곳은 각 지역 간의 동등성을 주장하기 마련이다. 그래서 미국 연방의회의 경우 각 주 마다 일정한 수를 뽑는 상원과 인구 비례로 선출하는 하원으로 나누어서 양자 간의 절충을 시도하게 되었다. 이 방식은 미국에서 처음 시작돼서 다른 나라에도 도입됐다.

하지만 상원이 꼭 미국처럼 지역별로 동일한 의원 수를 뽑는 건 아니다. 독일의 경우 각 주가 인구에 따라 최소 3명에서 최대 6명의 연방 상원의원을 보유한다.

2.1.2 특권 계급 또는 직능에 따른 양원제

귀족 제도가 있는 나라에서 귀족들이 모인 의회와 일반 시민들의 의회가 달라지는 경우가 있다. 영국 귀족원[3]과 제2차 세계대전 이전의 일본 귀족원[4]이 대표적이었다. 이란의 이슬람법 평의회도 이러한 것으로 보기도 한다.

아일랜드 공화국의 경우, 상원이 직능별 대표라는 성격이 강하다.

2.2 양원 간 선출 방법의 차이

민주주의가 발달한 나라일 경우 하원은 주민들의 직접 선거로 뽑지만 상원은 나라에 따라 다르다.

미국 연방의회의 경우 상원은 하원과 동일하게 직선제이다. 하지만 프랑스는 하원의원·지방자치단체장·지방의회의원들에 의해 간접 선거로 상원의원을 선출한다. 독일의 경우 각 주 정부가 연방 상원의원을 뽑는데 보통 주 정부의 각료(주 총리 포함)들을 연방 상원의원으로 삼는다. 영국의 상원(귀족원)에서는 대개 남작 이상의 작위를 받아 의원이 된 경우가 많고, 소수는 세습귀족(92석)[5]이거나 잉글랜드 국교회[6](성공회) 고위 성직자이다.[7]

유럽연합의 상원격인 유럽연합 이사회(또는 EU 각료회의, Council of the European Union)는 각 회원국 장관 1명씩으로 구성된다.[8] 그런데 이사회 안건의 주제에 따라 파견되는 장관이 달라지기 때문에 '의원'들이 고정돼 있지 않다. 예를 들어 재무 분야의 안건을 다룰 경우 각국의 재무장관들이, 외교 분야의 안건을 다룰 경우 각국의 외무장관들이 이사회에 참석해서 '상원의원'을 맡는 셈이다.[9]

2.3 양원의 관계

상·하원이 비교적 대등한 경우도 있지만(미국 연방의회가 대표적), 둘 중에 한쪽의 권한이 더 강한 경우도 있다. 양원 간 권한이 비대칭할 경우 과거에는 상원이 우월한 경우가 많았지만 현대에는 하원이 우위에 놓이는 게 일반적이다.

3 양원제의 장단점

양원제가 단원제와 비교해 볼 때 가지고 있는 장단점은 다음과 같다.

3.1 장점

  • 입법상 합의 과정이 둘로 나뉘어져 있으므로 신중하게 처리할 수 있다. 객관적으로 볼 때 부적절한 사안임에도 불구하고 하원에서 가결되었을 경우 상원에서 거부권을 행사하거나, 반대로 하원에서 부결된 사안을 상원에서 통과시키거나 혹은 가결할 것을 촉구하는 등 여러 단계로 처리할 수가 있다.
  • 연방제의 경우 각 주(州) 등 지방 자치 단체의 주권을 대변하는데 큰 도움이 된다. 인구 면에서 작은 주라고 해도 다른 의회에서 일정 비율의 의원을 배출할 수 있기 때문에 각 주의 의견을 대변할 수 있는 것. 한 예로 미국의 경우 가장 규모가 큰 캘리포니아 주와 가장 작은 로드아일랜드 주 모두 각각 2명의 상원의원을 배정받으므로, 상원에선 로드아일랜드 주가 캘리포니아와 동일한 대변 능력을 가질 수 있는 것.
  • 하원의 파행적인 운영을 방지하고, 하원의 극단적인 우경화나 좌경화 같은 비정상적인 행태를 견제할 수 있으며 이를 통해 국가의 안전을 보장하는 역할을 한다.

3.2 단점

"제2원의 의사가 제1원과 일치한다면 제2원은 불필요한 것이고, 일치하지 않는다면 유해한 것이다."[10] -에마뉘엘 조제프 시에예스(E. J. Sieyès)
  • 효율성과 비용 문제가 있다. 입법 과정을 신중하게 처리한다는 것은 거꾸로 말하면 시간과 비용을 많이 들인다는 뜻이기 때문. 시급하게 통과시켜야 하는 법안임에도 불구하고 지체되는 경우가 발생한다.
  • 의회가 분산되므로 권한과 역할 또한 분산될 수 있다.
  • 특권 계급에 의한 양원제인 경우, 시대가 바뀌면서 특권 계급의 의미가 약화되면 마찬가지로 해당 의회의 역할 또한 의미가 약화되어 존재 가치가 떨어지게 된다. 실제로 영국의 상원인 귀족원은 이러한 움직임 때문에 지속적으로 그 권한이 약해졌다가 21세기 초에야 조금 회복한 상황.[11][12]

4 양원제를 시행 중인 예

  • 독일: 독일은 공식적으로 연방 상·하원은 각각 별개의 헌법 기관으로 돼 있어서 양원을 모두 지칭하는 명칭이 없다.
    • 연방상원(Bundesrat): 각 주별로 간접적으로 의원이 선출된다. 독일 헌법이나 각 주의 관계에 관한 입법 분야만 담당한다.
    • 연방하원(Bundestag): 의원들을 주민 직선으로 선출한다. 연방 차원의 입법 분야 중 상원이 다루지 않는 분야는 모두 하원 소관이다.
  • 러시아
    • 연방의회(Федера́льное Собра́ние)
      • 상원(Совет Федерации: 연방원)
      • 하원(Государственная Дума: 국가원. 한국 언론에서는 흔히 '국가두마'라고 번역된다.)
  • 미국
    • 연방의회(United States Congress): 양원 모두 주민 직선으로 의원을 선출한다.
      • 상원(Senate: 원로원): 각 주에서 2명씩, 현재 100명이 선출되며, 상원의장은 부통령이다. 다만 상원의장이라고 해 봐야 하는 일은 딱 한가지, 만일 어느 한 안건에 대한 투표가 가부 동수일 경우 캐스팅 보트를 던져 결정하는 것 그거 한가지 뿐이다(...). 임기는 6년이며, 매 2년마다 1/3을 돌아가며 선거기간을 가진다. 한꺼번에 새로운 상원의원들이 들어와 너무나 갑작스럽게 그때의 여론에 따라 국가의 방향성이 극단으로 치닫는걸 막기 위한 장치이며, 새 의원들이 선배들의 도움으로 자리잡는 것을 좀 더 쉽게 할 목적이기도 하다. 보통 상원은 미국의 모든 주들이 함께 동등하게 모여있다는 상징성과 기타 여러가지 이유로 인해 "나라로써의 미국을 대표하는 기관"이라고 여겨진다. 그 예로, 대통령이나 그 아래 행정부가 가져오는 외교적 안건들, 이를테면 조약이라거나 전쟁 선포, 군사 동원 같은 것들을 승인하는 것은 상원의 독점적인 권리이다.
      • 하원(House of Representatives: 대의원·代議院): 모든 주가 2명씩 상원의원을 뽑는 상원과는 다르게 하원의원의 자리는 기본적으로 각 주마다 주어지는 한명의 의원이 있고, 그 후로는 각 주의 인구에 비례해서 그 수가 커진다. 임기는 2년이며, 2년마다 1/3의 자리만 투표되는 상원과는 달리 모든 자리가 2년마다 투표로 결정된다. 인구수 비례의 자릿수와 더불어 하원이 보통 민중의 의견에 상원보다 더 민감하게 반응하는 이유. 하원의장은 Speaker of the House of Representative(직역하면 "하원의 발표자/대리자)라고 불리며, 기권표를 제외한 하원의원 과반수의 표를 얻어야 의장이 된다. 이론상으로는 그 누구라도 지지만 받는다면 될 수 있지만, 전통적으로 하원에서 다수를 차지한 당의 지도자 격의 인물이 되는 편. 인구 수에 비례해 대표가 세워지니 하원은 보통 "미국인들 자체를 대표하는 기관"으로 받아들여지며, 경제나 세금/예산 책정안 발의, 정부 요인 탄핵 소추(대통령 포함)[13] 등등의 내무적 권한을 가진다.
    • 주 의회: 단원제인 네브래스카 주를 제외한 나머지 49개 주에 각각 양원제 주의회가 있다. 주의회 양원의 명칭도 연방의회의 양원과 비슷하다. 미국 수도 워싱턴 D.C.의 시의회는 단원제이다.
    • 해외영토 의회: 미국령 사모아, 북마리아나 제도, 푸에르토 리코가 양원제 의회를 가지고 있다.
  • 브라질
    • 국회(Congresso Nacional)
      • 상원(Senado Federal : 연방상원)
      • 하원(Câmara dos Deputados)
  • 아일랜드 공화국
    • 아일랜드 의회(Oireachtas): 의회 전체와 상·하원 모두 아일랜드어 명칭을 쓴다. 영어를 사용할 때도 이 명칭들은 전부 아일랜드어 명칭으로 표기한다. 아일랜드는 총리의 칭호 또한 아일랜드어인 Taoiseach로만 표기한다.[14]
      • 상원(Seanad Éireann): 상원의원의 호칭은 영어로 senator(s), 아일랜드어로 seanadóir(복수: seanadóirí)이다. 2013년에 상원 폐지를 위한 헌법 개정안이 상정돼 국민투표가 실시되었으나 반대가 조금 더 많이 나와서 상원이 유지되고 있다.#
      • 하원(Dáil Éireann) : 하원의원의 호칭은 Teachta Dála, 약칭 TD다. 영어로 쓸 때도 약칭을 아일랜드어를 따라서 TD라고 쓴다.
  • 영국
    • 영국 의회(Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland)
      • 상원(House of Lords: 귀족원): 세습직과 임명직 의원으로 구성된다. 아무래도 국민들이 직접 선출한 게 아니다보니 현대에는 거의 하원을 보조하는 기관처럼 되었다. 원래 신분제 의회였던 것을 현대에 맞게 점차 상원의 역할을 수정하다 보니 이렇게 되었다. 물론 직선제 도입 등 상원을 현대적으로 바꾸라는 주장이 제기되고는 있다.
      • 하원(House of Commons: 서민원 또는 평민원): 주민 직선으로 의원을 뽑는다. 사실상 영국 중앙정계의 중심지.
      • 영국 의회와 별도로 입법 기능이 있는 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드 자치의회는 단원제이다.
    • 속령의 의회: 버뮤다(해외영토)와 맨 섬(왕실령)만 양원제 의회가 있다. 나머지 상주인구가 있는 지역은 단원제 의회를 가지고 있으며, 상주인구가 없는 해외영토에는 당연히 의회가 없다.
  • 오스트레일리아(호주)
    • 연방의회(Parliament of the Commonwealth of Australia: 오스트레일리아 연방 의회)
      • 상원(Australian Senate: 오스트레일리아 원로원)
      • 하원(Australian House of Representatives: 오스트레일리아 대의원)
    • 주의회: 퀸즐랜드 주를 제외한 모든 주가 양원제이다. 준주는 전부 단원제이다.
  • 오스트리아
    • 연방의회(Österreichisches Parlament)
      • 상원(Bundesrat)
      • 하원(Nationalrat)
      • 양원 합동 회의(Bundesversammlung)
  • 인도 공화국
    • 연방의회(Indian Parliament, भारतीय संसद Bharatiya Sansad): 세계에서 가장 많은 인구를 커버하는 민주적인 입법기관.[15] 양원 모두 직선제.
      • 상원(Council of States, राज्य सभा Rajya Sabha)
      • 하원(House of the People, लोक सभा Lok Sabha)
  • 인도네시아
    • 인도네시아 공화국 국민협의회(Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia)
      • 상원(Dewan Perwakilan Daerah, 지방대표회)
      • 하원(Dewan Perwakilan Rakyat, 인민대표회)
  • 일본
    • 국회(國會/国会) : 한국 국회와 한자 명칭이 같지만 영어 표기는 National Diet라고 해서 우리와 다르다. Diet는 독일어권 의회 명칭에 보이는 -tag에 대응되는 영어 단어이다. 근대 일본의 제도 상당수는 독일을 본뜬 것이기 때문에 영어명도 독일을 따라간 것이다.
      • 상원 : 참의원(參議院/参議院). 참의원은 제2차 세계대전 이후 설치된 것이며, 2차대전 이전에 있던 상원은 귀족원(貴族院, House of Peers)이었다. 일본 국회의 영어 명칭은 독일을 따라갔지만, 상·하원 구조는 영국을 참고했기 때문에 양원의 명칭이 크게 다르지 않게 되었다. 애초에 House of Peers 자체가 영국 상원(House of Lords)의 별칭이다. 오늘날의 참의원은 영어로는 House of Councillors로 번역한다. 일본은 연방 국가도 아니고, 굳이 상원을 둬야 할 정도로 각 지역간에 차이가 이질적인지에 대해 의문이 제기되고 있다. 그래서 참의원 무용론이 제기되어 폐지하거나 권한을 지금보다 더 축소시키라는 주장이 있다.
      • 하원 - 중의원(衆議院). 영어로는 미국처럼 House of Representatives로 쓴다. 하지만 원래 일본의 중의원이나 과거 대한민국 1·2공화국 시절 국회의 하원이었던 민의원 같은 명칭은 영국의 House of Commons를 번역한 말이다.
  • 캐나다
    • 연방의회(Parliament of Canada, Parlement du Canada: 캐나다 의회)
      • 상원(Senate of Canada, Sénat du Canada: 캐나다 원로원)
      • 하원(House of Commons of Canada, Chambre des communes du Canada: 캐나다 서민원)
  • 프랑스
    • 국회(Parlement français: 프랑스 의회)
      • 상원(Sénat: 원로원): 간접 선거로 의원을 뽑는다.
      • 하원(Assemblée nationale[16]: 국민의회): 주민 직접 선거로 의원을 뽑는다.
  • 유럽연합[17]
    • 상원 - 유럽연합 이사회(Council of the European Union, EU 각료회의)
    • 하원 - 유럽의회(European Parliament): 세계에서 두 번째로 많은 인구를 커버하는 민주적인 입법기관.[18]

5 과거에 양원제를 시행했던 예

양원제를 폐지하고 단원제로 이행한 경우가 많다.

  • 뉴질랜드: 1951년에 단원제로 전환.
    • 양원제였던 시절 뉴질랜드 의회[19]에 하원인 대의원(New Zealand House of Representatives)과 상원인 입법원(New Zealand Legislative Council)으로 구성됐었다. 그랬다가 입법원을 폐지하고 대의원에 모든 기능을 통합했다. 이런 경위 때문에 현재의 뉴질랜드 의회는 다른 단원제 의회들과 달리 의회 안에 따로 대의원이라는 원(院)을 하나 두는 형태로 구성돼 있으나, 어차피 현재는 국회=대의원이나 마찬가지이다.
    • 상원 폐지 전에는 입법원을 일반적인 명칭인 Senate(원로원)으로 바꾸는 방안도 검토됐었으나 결국 아예 폐지하는 쪽으로 결정됐다. 현재 뉴질랜드 의회에 양원제를 재도입하자는 주장이 있는데, 이 방안을 주장하는 사람들도 역시 상원을 Senate으로 하자는 의견이 대부분이다.
  • 대한민국
    • 제1공화국(헌법 제2·3호 발효 시기 한정), 제2공화국: 제1공화국 시절이었던 제헌헌법(헌법 제1호)에서는 국회가 지금과 동일한 단원제였다. 그랬다가 발췌개헌(헌법 제2호)이 이뤄지면서 하원인 민의원(民義院)과 상원인 참의원(參議院)[20]을 도입했다. 제3호 헌법에서도 이 규정은 유지됐다. 하지만 제1공화국 시기에는 사정상 참의원이 한 번도 구성되지 못하여[21] 실제로 참의원이 구성·활동한 적은 없었다. 제2공화국(헌법 제4·5호)에 들어서야 참의원 의원을 선출해서 참의원이 활동을 시작했으나 8개월 만에 5.16 군사정변으로 막을 내렸다. 이후 제3공화국 헌법부터는 단원제로 되돌아가서 현재에 이르고 있다. 여담으로 현재 대한민국 국회의사당에는 양원제 부활을 대비하여[22] 회의장이 2개이다. 자세한 내용은 항목 참조.
    • 단, 통일주체국민회의를 하나의 의회로 본다면 제4공화국도 양원제였다고 볼 수 있다. 이 경우는 제2공화국 시절처럼 국회 안에 두 개의 원이 있었던 게 아니라, 통일주체국민회의와 국회가 각각 상원과 하원이었다고 해석된다.[23]
  • 영국 지배하의 아일랜드 섬
    • 아일랜드 영지(Lordship of Ireland)[24]→아일랜드 왕국(Kingdom of Ireland)[25]:
      • 잉글랜드 왕국 및 그 뒤를 이은 그레이트브리튼 왕국과 동군연합을 이루면서 동시에 통제를 받았던 '나라'였다. 말이 좋아 '나라'지 사실상 식민지 이 곳의 의회는 1297년에 설립되었다.
      • 본래는 잉글랜드와 달리 삼원제로 운영됐다가(아래 '과거에 삼원제를 시행했던 예' 단락 참고) 1536년에 제3원이 폐지돼 양원제가 되었다.[26] 양원제가 된 뒤에는 잉글랜드/그레이트브리튼과 동일하게 아일랜드 의회(Parliament of Ireland) 안에 상원인 귀족원(House of Lords)과 하원인 평민원(House of Commons)을 둔 형태가 되었다.
      • 1801년 1월 1일 아일랜드 왕국이 그레이트브리튼 왕국과 합쳐 그레이트브리튼 아일랜드 연합왕국이 성립되면서, 런던에 있는 귀족원·평민원에 각각 합병되어 사라졌다.
    • 아일랜드 자치의회(취소): 19세기 초 아일랜드가 영국의 일부로 완전히 합병되었다. 19세기 후반부터 아일랜드인들의 불만을 달래기 위해 상원(Senate)[27]과 하원(House of Commons)으로 구성된 아일랜드 자치의회를 만들기로 했었지만 제1차 세계대전이 터지면서 무기한 연기돼 그대로 망했어요.
    • 남·북아일랜드 자치의회: 1차대전이 종전되자마자 아일랜드 독립전쟁이 터지자, 영국은 1차대전 이전에 계획했던 자치의회 대신 친영 세력이 많은 북아일랜드와 나머지 지역(남아일랜드. 현재의 아일랜드 공화국)에 각각 따로 자치의회를 만들기로 했다. 두 자치의회 모두 양원제로 상원(Senate)과 하원(House of Commons)으로 구성했다.
      • 남아일랜드 자치의회: 남아일랜드의 자치의회는 첫 회의 때 친영 성향의 당선자 몇 명만 참석하고 망했어요.[28] 아일랜드 독립전쟁이 독립 운동세력 내 온건파와 영국이 타협하면서 막을 내리자[29] 남아일랜드는 영국 본국에서 분리된 대영제국 내 자치령(dominion)[30]인 아일랜드 자유국(Irish Free State)이 됐다. 따라서 남아일랜드 자치의회를 비롯 각종 유명무실한 자치기구들은 사라지고, 아일랜드 자유국만의 독자적인 양원제 의회와 정부가 구성됐다. 이것이 오늘날 독립국이 된 아일랜드(공화국) 의회와 정부의 전신이다.
      • 구 북아일랜드 자치의회: 북아일랜드의 자치의회는 남아일랜드와 달리 1972년까지 존속했다. 정정 불안이 심해서 폐지하고 영국 의회에서 직접 관할하게 되었다. 이후로 다른 형태로 북아일랜드 자치를 재개하려 시도했으나 갈등이 너무 성공적이지 못했다. 그러다가 1999년에 스코틀랜드·웨일스 자치의회가 설치됨과 더불어 북아일랜드도 자치의회를 다시 설치했다. 이 자치의회는 1972년까지 있었던 의회와 달리 단원제로 운영되고 있다.[31]
  • 미국의 네브래스카 주
    • 다른 주와 마찬가지로 양원제 주의회를 가지고 있었다.
    • 하지만 1931년 네브래스카 주의 연방 상원의원이었던 조지 W 노리스(George William Norris)는 오스트레일리아를 여행할 때 퀸즐랜드 주가 단원제로 개편된 것(아래 참고)에 관심을 갖고 미국의 주의회들이 굳이 양원제일 필요가 없다고 생각했다. 그래서 귀국 후에 주의회들을 단원제로 바꾸자는 운동을 전개했다. 그러나 그의 주장이 널리 지지를 받은 곳은 그를 연방 상원의원으로 뽑아준 네브래스카 주가 유일했다. 그래서 1934년 네브래스카 주는 주 헌법[32]을 개정해 주의회를 단원제인 'Nebraska Legislature'로 개편했다.[33] 이곳은 미국의 유일한 단원제 주의회여서 일명 the Unicameral이라고 불린다고 한다.[34]
  • 오스트레일리아의 퀸즐랜드 주
    • 본래는 주의회(Parliament of Queensland) 안에 상원인 Queensland Legislative Council과 하원인 Legislative Assembly of Queensland로 구성돼 있었다.
    • 하지만 1922년에 상원을 폐지해서 단원제가 되었다.[35][36] 이런 경위 때문에 현재의 뉴질랜드 의회처럼 의회(Parliament) 안에 원(院: Legislative Assembly)이 하나 있는 형태로 되어 있다.
  • 중화민국(1992~2005)
  • 캐나다의 주·준주
    • 대부분의 주가 한 때 양원제 의회를 가지고 있었으나 현재는 전부 상원을 없애서 단원제가 되었다. 이런 경위 때문에 캐나다의 주의회들도 모두 뉴질랜드 의회처럼 의회 안에 원(院)을 하나 두고 있는 형태로 구성돼 있다.
    • 준주의 의회들은 설립 시기부터 지금까지 죽 단원제였다. 하지만 주의회들의 영향 때문인지 역시 의회 안에 원을 하나 두고 있는 형태로 구성돼 있다.
  • 터키: 1982년 헌법 개정에 따라 단원제로 전환.

6 삼원제·사원제?

현재는 없지만 과거에는 무려 삼원제(tricameralism)나 사원제(tetracameralism)를 실시하는 나라들도 있었다.

6.1 과거에 삼원제를 시행했던 예

  • 남아프리카 공화국(아파르트헤이트 시기): 1983년에 인종에 근거해서 세 원(院)을 구분하는 패기를 발휘했다(...). 그리고 이때에도 흑인들은 투표권이 없었기 때문에 흑인들은 이에 맞서 저항했고 백인 의회를 제외한 나머지 의회의 투표율도 낮았기에 1994년에 흑인들이 투표권을 쟁취하면서 양원제로 전환되었다.
    • House of Assembly: 178석. 백인으로 구성.
    • House of Representatives: 85석. 유색인종 또는 혼혈인으로 구성.
    • House of Delegates: 45석. 인도계로 구성.
  • 잉글랜드 지배하의 아일랜드 섬
    • 아일랜드 영지(Lordship of Ireland)[38]: 1297년에 개설된 구 아일랜드 의회는 본래 삼원제였다가 1536년에 제3원이 폐지돼 잉글랜드처럼 양원제가 되었다.
      • House of Clerical Proctors: 제3원.
      • House of Lords: 제2원.
      • House of Commons: 제1원.
  • 중화민국(1946~1992): 1950년대에 중화민국의 사법원에서 국민대회와 입법원과 감찰원이 외국의 국회와 비슷하다는 헌법해석을 내린바 있다.# 1940년대부터 1990년대까지 중화민국은 적어도 형태상으로는 삼원제였다고 볼 수가 있지만, 당시 성의회의 간접선거로 선출한 감찰원은 법제를 만드는 권력이 없어서 사법원의 헌법해석에 이의가 제기될 여지가 없진 않다. 만약 감찰원을 여기서 제외한다면 중화민국은 삼원제가 아니라, 국민대회의 기능을 동결한 때까지 국민대회와 입법원의 양원제였다고 볼 수 있다.
  • 프랑스 왕국(앙시앵 레짐): 성직자·귀족·평민(사실상 부르주아 한정)으로 나눠진 삼부회[39]를 운영했는데 통상 삼원제로 본다.
  • 프랑스 제1공화국(통령 정부 시기)[40]
    • 호헌원로원(Sénat conservateur)
    • 입법원(Corps législatif)
    • 호민원(Tribunat)
  • 유고슬라비아 사회주의 연방 공화국(구 유고 연방)
    • 크로아티아 사회주의 공화국[41]: 구 유고 연방에서 이곳만 특이하게 삼원제를 운용했다.
      • Društveno-političko vijeće(영어로는 Socio-Political Council로 번역한다.)
      • Vijeće općina(영어로는 Council of Municipalities로 번역한다)
      • Vijeće udruženog rada(영어로는 Council of United Labor로 번역한다.)

6.2 과거에 사원제를 시행했던 예

스칸디나비아 국가들은 근대화 이후 양원제로 재편되기 이전[42]에는 의원들을 성직자하트, 귀족스페이드, 부르주아다이아몬드, 소농민클럽으로 나눠서 사원제 의회를 운용했었다. 동시기 타 유럽국가에서는 부르주아까지만 의회를 구성했는데 스칸디나비아 지역은 위낙 겨울이 길고 추워 농사짓기가 쉽지않으니 봉건제도가 정착되지 못해서 농민들의 위상도 비교적 높았고, 농민들의 의회도 구성되었던 것. 여담이지만 이 당시 신분제의회의 영향이 현재까지 북유럽 정당제에 부분적으로 남아있는데[43](물론 각 원의 의원을 선출했던 각 계층의 구성원들이 이후에 계층별로 정당을 지지하는 형태로 변경되었다는 의미에서) 여기에 사민주의 정당이나 급진좌파 정당을 더해서 북유럽식 다당제라고 통칭한다.
  1. ↑ 내각제나 내각제에 가까운 이원집정부제 국가들 중에는 국가원수인 군주나 대통령 1인을 의회의 다른 원과 더불어 또 하나의 구성체로 취급하기도 한다(예: 영국). 하지만 단원제·양원제를 분류할 때에는 국가원수가 의회의 구성체이든 아니든 관계가 없다.
  2. ↑ 이 경우 양원의 지위가 대등하므로 정원 수가 적은 상원 의원 개개인의 파워가 더 강하다. 앞에서 언급된 상원이 하원보다 우월하다는 오해라던가 많은 나라들이 하원에 더 큰 권한을 부여하는 이유도 이것 때문.
  3. ↑ 단 현대의 영국 귀족원은 권한이 점점 줄었으며 점차 세습직이나 성직귀족의 비중이 줄어들었다. 현재는 각 분야 전문가, 정계 원로 등의 비중이 높다. 또, 귀족원 의원 대다수는 임명직이다 보니, 선거에서 잘 뽑히기 힘든 비정치인 출신 전문가, 여성·장애인·소수인종 등 사회 소수자들의 비율이 주민 직선인 평민원(하원)보다 높다고 한다. 현대 귀족원의 특성은 전근대적이라는 비판에 대응해 그래도 최대한 민주적으로 운용하려고 노력한 결과물이라 할 수 있다. 물론 그래도 최근 영국 주요 정당들 사이에 귀족원을 선출직으로 바꾸거나 아예 귀족원을 없애고 다른 나라처럼 현대적인 상원(Senate)으로 변경하든지 아예 폐지하자는 논의가 있긴 하지만...
  4. ↑ 2차대전 이전 일본의 양원제는 거의 영국을 본따서 만들었다.
  5. ↑ 과거에는 남작 이상의 세습귀족들이 자동으로 귀족원 의원이 되었다. 하지만 토니 블레어(노동당)는 세습 귀족이 자동으로 의원이 되는 것은 비록 권한이 적다 해도 정당성이 부족하다고 판단해서, 총리 취임 후 세습귀족을 위한 의석의 폐지를 추진했다. 물론 세습귀족이 대부분 보수당원이라 그 의석을 없애야 자기 당에 유리하다는 정치적 계산도 있었을 것이다. 그러다가 보수당과 타협해서 세습귀족의 의석을 92석 남겨 놓았고, 그 외에 당시 세습귀족 10명은 별도의 귀족 작위(세습은 불가)를 얹어줘 세습귀족으로서가 아닌 그냥 종신귀족으로서 의석을 유지하게 하였다. 그래서 이 때 이후로 세습귀족 의석은 세습귀족이면 자동으로 획득되는 게 아니라 세습귀족들이 자기들끼리(...) 선거를 거쳐 의석에 앉을 사람을 정하는 식으로 변경됐다. 임기는 다른 상원의원(성직귀족 제외)들과 마찬가지로 종신직이되 본인이 원하면 의석을 포기할 수 있다. 세습귀족 의석이 비면 그 의석을 채우기 위해 보궐선거를 치른다. 보궐선거도 당연히 세습귀족들끼리만 치른다(...).
  6. ↑ 현재 영국에서 명목상 국교(established church)가 지정된 곳은 잉글랜드 뿐이고 잉글랜드의 국교가 잉글랜드 국교회(Church of England)이다. 잉글랜드 국교회의 고위 성직자들은 자동으로 귀족원 의석을 갖는다.
  7. ↑ 2009년까지만 해도 영국은 따로 대법원이 없었고 귀족원이 최고 재판소 기능을 겸했으니 현대에 입법부가 부분적으로 사법부 역할을 한 희귀 케이스였다. 대법원이 생기기 전에는 대법관격인 판사들이 귀족원 의원이 되었고 귀족원 안에서 사법 위원회를 구성해 판결을 내렸다. 하지만 2009년 10월에 따로 대법원이 설립되면서 귀족원의 최고재판소 기능은 제거되었고 대법관 격인 판사들의 의석이 폐지되었다.
  8. ↑ 2015년 1월 기준으로 유럽연합은 28개 회원국을 거느리고 있으므로, 유럽연합 이사회는 각국 장관 28명으로 구성된다.
  9. ↑ 단, 유럽연합 이사회는 이게 의회라고 명시되어있지도 않고 그 구성원들을 의원이라고 부르지도 않는다. 단지 유럽연합 이사회가 상원 역할을, 각국 장관들이 상원의원 역할을 수행한다고 해석될 뿐이다.
  10. ↑ 양원제의 딜레마를 설명한 표현이다. 양원의 입장이 일치할 경우 굳이 양원을 둘 필요가 없다. 하지만 양원이 일치하지 않을 경우 양자의 대립으로 그것대로 문제를 일으킬 수 있다. 정반대의 상황에서 각각 상반되는 문제를 일으키니 절충하기가 힘들다는 것.
  11. ↑ 현재 영국에서는 귀족원을 선출직(간접선거 또는 직접선거 실시)으로 바꾸자는 주장이 본격적으로 제기되고 있는 상황이다. 선출직을 도입할 경우 명칭 역시 다른 나라처럼 아예 Senate(원로원)으로 바꿀 수도 있다. 최근에는 2012년에 연립정권 내 소수당인 자유민주당이 귀족원의 명칭은 그대로 둔 채 총 의석을 감축하고 전체 의석의 80% 가량을 선출직으로 바꾸는 법안을 추진한 바 있다. 그러나 연립정권 내 다수당인 보수당 내 반대 의견이 많아 무산됐다. 이와 별개로 노동당에서는 2015년 총선을 앞두고 귀족원을 폐지하고 선출직 원로원으로 바꾸겠다는 공약을 발표했었다. 당연히 자민당에서는 "2012년엔 왜 가만히 있었느냐"며 노동당을 성토하고 있다. 2015년 8월 현재 귀족원은 세계에서 유일하게 하원보다 의석이 많은 상원인데다가 중화인민공화국의 전국인민대표대회 다음으로 의석이 많은 입법 기관이다. 게다가 최근 몇 년 새 영국 국민들의 정치권에 대한 불신이 급증해 상원을 선출직 기관으로 바꾸자는 여론이 꽤 높아졌다고 한다. 그래서 어떤 식으로든 손을 볼 수밖에 없을 듯하다.
  12. ↑ 근래 영국에서는 스코틀랜드·웨일스·북아일랜드에 자치의회가 있으나 잉글랜드에는 그런 기관이 없는 관계로 뭔가 제도의 개편을 요구하는 목소리가 높아졌다. 그 중 한 방법은 잉글랜드도 스코틀랜드식으로 자치의회를 만들자는 것이다. 그런데 잉글랜드가 영국 인구의 80% 이상을 차지하는 데다가 현재 국회의 하원 지역구 절대 다수도 잉글랜드가 차지하고 있는 형편이다. 따라서 현재의 국회를 그대로 둔 채 잉글랜드 자치의회를 만들 경우 거의 현재의 국회를 또 하나 만드는 수준의 막대한 비용이 들고 선출직 정치인들을 더 둬야 한다는 부담이 발생하게 된다. 그래서 추가적인 예산을 투입하지 않으면서 잉글랜드 자치의회를 설치하고 영국을 완전한 연방국가(여기서 말하는 연방은 말 그대로 연방제를 의미하며 영연방, 즉 커먼웰스와 관련이 없으니 주의)로 바꾸기 위해서, 현재의 영국의 양원제 국회를 구성하는 평민원(하원)과 귀족원(상원)을 각각 잉글랜드 자치의회와 연방의회로 변경하자는 급진적인 제안도 나와 있다. 이 방안에 따르면 평민원의 경우 비(非)잉글랜드 의석만 남기고 잉글랜드 자치의회로 바뀌게 된다. 그리고 여기서 신설 잉글랜드 자치정부의 수반(First Minister of England)을 뽑아 내각을 구성하게 된다. 귀족원의 경우 선출직(상황에 따라서는 선출직이 아닌 의석을 조금 둘 수도 있다) 연방의회로 바꾸게 된다. 그리고 영국 전체의 총리와 중앙정부의 내각이 기존에는 소수의 예외를 제외하고는 평민원에 속했지만, 이 방안대로 변경하면 기존 귀족원을 교체한 새로운 연방의회에 속하게 된다. 이 제안이 받아들여진다면 전근대적인 귀족원이 사라지게 되는 데다가, 세계 양원제의 시초격인 영국이 스스로 양원제를 포기하게 되므로 그 의미가 매우 크다 할 것이다. 다만 2015년 12월 현재 이 방식을 공식적으로 정책으로 채택한 주요 정당은 없다. 각 당 안에서 이 방식을 주장하는 정치인들이 일부 존재하고 있을 뿐이다.
  13. ↑ 다만 탄핵 소추를 발의, 가결해도 재판 자체는 상원에서 이루어진다
  14. ↑ 영어 발음의 경우, Oireachtas는 에럭터스/ˈɛrəktəs/, Seanad Éireann은 섀넛 에어런/ˌʃænəd ˈɛərən/, 그리고 Dáil Éireann은 도일 에어런/dɔɪl ˈɛərən/. 총리를 뜻하는 Taoiseach는 티셔흐/ˈtiːʃəx/라고 읽는다.
  15. ↑ '민주적'이라는 조건을 붙이지 않을 경우 중화인민공화국의 전국인민대표회의에 이어 세계에서 2번째로 많은 인구를 커버한다.
  16. ↑ 영어로 번역하면 National Assembly이므로 한국 국회와 동일하지만 프랑스 국민의회는 하원만의 명칭이다.
  17. ↑ 유럽연합의 입법부는 독일과 마찬가지로 '양원'을 모두 커버하는 명칭이 없다.
  18. ↑ '민주적'이라는 조건을 붙이지 않을 경우 중화인민공화국의 전국인민대표회의, 인도 연방의회에 이어 세계에서 세 번째로 많은 인구를 커버한다.
  19. ↑ 당시 뉴질랜드 의회의 명칭은 General Assembly of New Zealand이었다. 그러다가 1986년에 현재의 명칭인 New Zealand Parliament로 변경했다.
  20. ↑ 영어명칭은 각각 House of Commons와 Senate으로 정했다. House of Commons는 영국·캐나다 등의 하원 명칭으로 쓰이고 있고, Senate은 미국·캐나다·호주·프랑스(영어로 번역할 시) 등 많은 양원제 국가에서 상원의 명칭으로 쓰이고 있다. 따라서 이 시기 대한민국 국회의 양원은 캐나다 연방의회의 양원과 영어 명칭이 완전히 동일했던 셈이다.
  21. ↑ 그래서 제헌헌법 하에서는 단원제 국회의원만, 헌법 제2·3호 하에서는 민의원 의원만 선출했다.
  22. ↑ 양원제를 재도입하려면 당연히 헌법 개정은 필수이다. 그런데 양원제를 재도입할 경우 양원의 명칭이 과거와 같은 민의원과 참의원이 된다는 보장은 없다. 다른 이름을 쓸 가능성도 충분하다. 어차피 현존하는 국회 자체도 개헌 시 이름을 바꾸려면 얼마든지 바꿀 수 있다. 또한 개헌 시 국회 자체를 그대로 둔 채 추가로 새로운 입법기구를 신설해서 사실상 두 기관이 양원 역할을 하게 하는 방식을 쓸 수도 있다.
  23. ↑ 이렇게 양원을 포괄하는 기관이 없이 양원이 완전히 별개의 헌법 기관으로 존재하는 케이스로는 독일이 있다. 독일에서는 연방상·하원을 모두 포괄하는 기관이 따로 만들어져 있지 않아서 양원이 완전히 별개의 헌법 기관으로 존재한다.
  24. ↑ 존속 연대: 1171~1542. 아일랜드 섬 전체를 커버한 건 아니었다. 당시 아일랜드 섬에는 토착 귀족들이 지배하는 지역이 많이 있었다.
  25. ↑ 존속 연대: 1542~1652, 1660~1800(중간에 연도가 끊긴 건 올리버 크롬웰의 공화정 시기가 있기 때문). 잉글랜드의 왕 헨리 8세가 아일랜드 섬 전체를 모조리 정복한 뒤 아일랜드 영지를 왕국으로 바꾸었다.
  26. ↑ 1 2
  27. ↑ 영국 의회의 상원(귀족원)과 달리 미국 등 다른 나라의 상원과 동일한 명칭을 사용했다.
  28. ↑ 당시 아일랜드 독립운동가들은 아일랜드에서 영국이 연 선거에 입후보하되 당선되면 의회에 나가지 않는 방식으로 저항했기 때문에(이걸 abstentionism이라고 함) 이런 일이 벌어졌다. 애초에 아일랜드 독립전쟁도 2차대전 직후 열린 영국 총선에서 신페인이 아일랜드 의석을 석권한 뒤 영국 의회에 출석하지 않고 더블린에 독자 의회를 만들어 독립을 선언하면서 시작된 것이었다. 전쟁 중에 열린 남아일랜드 자치의회에 대해서도 출마는 하되 당선 후 출석을 하지 않는 방식으로 저항한 것이고. 참고로 오늘날 신페인은 아일랜드 섬 전체(아일랜드공화국과 북아일랜드 모두)에서 활동하고 있는데, 영국을 상대로 한 무장 투쟁은 그만뒀지만 영국 총선 때 북아일랜드에 입후보한 자기 당 후보가 당선되면 영국 의회에 아예 출석하지 않는 방식을 고수하고 있다. 단 북아일랜드 현지의 자치의회나 기타 지방의회의 경우 이 방식을 더 이상 쓰지 않고 당선되면 그냥 정상적으로 의정 활동을 하고 있다.
  29. ↑ 그러나 이번엔 아일랜드 독립 운동가 진영 내에 강경파들이 반발해서 내전이 터지기도 했다.
  30. ↑ 캐나다, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등이 당시 대영제국의 자치령이었다.
  31. ↑ 명칭도 달라졌다. 1972년에 폐지된 북아일랜드 자치의회의 정식 명칭은 Parliament of Northern Ireland였지만 1999년에 설치된 현재의 자치의회는 Northern Ireland Assembly이다.
  32. ↑ 미국은 연방 국가라서 주에도 헌법이 있다.
  33. ↑ 단 의회 안에 원(院) 하나가 있는 뉴질랜드 의회나 호주 퀸즐랜드 주의회와 달리, Nebraska Legislature라는 의회 자체가 곧 원인 구조로 바뀌었다. 대한민국의 단원제 국회와 동일한 구조이다. 단 네브래스카 주 의원의 직함은 독특하게 양원제 시절 주 상원의원처럼 Senator라고 부른다. 따라서 네브래스카 주 의회의 Senator를 무심코 상원의원이라고 번역하면 안 된다. 양원제가 아니니까 '네브래스카 주의회 의원' 정도가 적절한 번역이라 할 수 있다.
  34. ↑ 만약 주 승격 운동이 활발한 워싱턴 D.C.가 주 승격에 성공할 경우 이곳도 현재의 단원제 시의회 구조를 그대로 승계해 단원제로 될 가능성이 있다. 그러면 네브래스카 주의회는 더 이상 '유일한' 단원제 주의회가 아니게 된다. 하지만 역시 주 승격 운동이 푸에르토 리코의 경우 이미 양원제 의회를 가지고 있어서 주로 승격 후에도 양원제가 그대로 유지될 가능성이 높다.
  35. ↑ 당시 상원 폐지에 찬성한 상원의원들이 자살 특공대(suicide squad)라고 불렸다고 한다(...).
  36. ↑ 위에서 썼듯이 퀸즐랜드 주의회의 사례는 미국 네브래스카 주가 단원제로 전환되는 데에 결정적인 영향을 끼쳤다.
  37. ↑ 양안통일까지 국무를 정지함
  38. ↑ 위에 있는 '과거에 양원제를 시행했던 예' 단락의 설명을 참고.
  39. ↑ 각 신분별로 의원들을 구분해 의회를 구성하는 건 전근대 유럽에 흔했다. 애초에 현재의 양원제도 자체도 옛 잉글랜드 왕국의 귀족원과 서민원에서 유래해서 시대의 흐름에 따라 변화한 것이다. 다만 신분제 의회라고 해서 무조건 다원제인 건 아니다. 예를 들어 과거 스코틀랜드가 독립국이었던 시절에는 의회에 세 신분으로 나눠서 의원들을 두었지만 이들은 신분별로 원을 구성하지 않았기 때문에 단원제였다.
  40. ↑ 이후 제1제국 시기에도 삼원이 운영됐지만 사실상 호헌원로원만 권한이 있었고 나머지 원은 무력화됐다.
  41. ↑ 구 유고 연방의 구성국 중 하나. 현재의 크로아티아 공화국.
  42. ↑ 현대 들어와서 단원제로 재편되었다.
  43. ↑ 귀족의회, 성직자 의회-보수주의 정당, 부르주아 의회-자유주의 정당, 농민 의회-중농주의 정당으로 신분제의회를 구성한 각 계층들이 신분제 의회의 양원제 전환 이후에 각 의회의 기반들이 완전히 흐트려지지않고 대체로 각 정당의 지지기반으로 이어져왔고 19세기와 20세기 전반기의 산업화 이후에 노동계층이 급증하면서 사민주의 정당이 이들 노동계층의 지지를 얻으면서 지지기반을 확립하면서 이후 복지국가의 틀을 닦는다.