총리

總理/首相(Prime Minister)

1 개요

현대 민주주의 국가에서는 정부를 구성해서 국가를 운영하는데 정부를 구성하는 핵심인 내각(각료 또는 장관)의 장을 총리 혹은 수상라고 부른다. 일반적으로는 국정의 최고 책임자이나 국가원수는 별도로 존재하는 경우에 이런 표현을 사용하며, 대개 내각책임제 및 입헌군주제 국가들이 이런 형태의 정부를 구성하고 있다. 총선거에서 의회 다수를 확보한 정당의 당수가 선출되며, 일본과 같이 형식적인 의원투표가 있는 경우도 있다. 내각을 구성해 행정부를 지휘하며, 의회 다수당의 수장으로서 입법부에서도 권한을 행사한다. 공화국 체제여도 총리가 존재하는 나라가 있다.

국내에서는 대개 총리는 우리 정부의 국무총리를 가르키며, 타국의 경우에는 총리나 수상이라고 부르는게 일반적이다. 기본적으로 국가원수와 행정부의 수반이 동일인격체인 대통령제의 경우에는 총리가 존재하지 않는 것이 기본적인 형태이며 대통령제의 원조인 미국은 존재하지 않는다. 대통령과 총리가 동시에 존재하는 경우에는 대통령이 강력한 힘을 가지는 경우, 대통령과 총리가 권력이 분배되는 경우, 대통령이 형식상의 국가원수로 실질적인 정부의 책임자는 총리인 경우로 나뉘어지게 된다.

2 성격

일단 '국가의 지도자'라는 점에서 대통령과 비슷한 자리이지만, 역사의 흐름상 둘의 성격에는 차이가 있다. 영국으로부터 독립한 미국에서 최초로 도입된 대통령제가 선출되는 군주와 같은 의미로 시작한 것과 달리, 총리는 영국에서 국왕의 통치를 보좌하는 위치에서 출발해 이후 내각과 국왕의 대립, 명예혁명 등을 거치며 내각의 지휘권을 확보했기 때문에 형식상으로는 여전히 '국왕의 신하'이다. 이는 총리뿐만 아니라 각부의 장관들도 마찬가지. 그래서 현대에도 영국, 일본 등의 총리를 총리대신(總理大臣), 각부 장관을 대신(大臣)이라 일컫기도 한다.

예를 들어, 영국의 경우 총선으로 다수당이 확정되면 당의 당수가 국왕을 찾아가 선거 결과를 보고하고 국왕의 승낙을 요청한다. 이에 국왕은 '국민의 뜻을 받아들여 그대에게 내각의 구성을 허락한다'라고 대답한다. 민주주의와 입헌군주제의 정착으로 실권은 국민의 선택을 받는 총리와 내각으로 완전히 넘어갔지만, 형식상으로 군주의 명령과 허락에 따라 통치하는 전통은 여전히 남아 있는 것이다. 일본도 마찬가지이기는 하나, 일본의 천황은 힘이 완전히 없는 철저한 일본의 상징일 뿐이므로 사실상 군주의 명령과 허락에 따라 통치하는 전통은 없어졌다고 봐도 무방하다.

게다가 대통령과 달리 총리는 별도의 취임식도 없다. 의회가 해산되면 언제든지 교체되는 관계로 얼마나 자주(…) 취임식을 하게 될 지 아무도 모르는 것이 결정적인 이유인데, 위에서 언급된 성격에도 원인이 있다고 보인다. 성대하게 축하하는 것은 '군주의 즉위(대관)식'이지. 신하인 총리의 취임 따위(…)일 리 없기 때문이다.

총리를 대통령처럼 직선제로 선출하는 경우도 존재한다. 현재는 실시하는 나라가 없으나 1990년대 이스라엘에서 채택하여 실제로 수상 직접선거가 3회(1996, 1999, 2001년) 실시되었으나 폐지하였다. 일본 등 여러 의원내각제 국가에서도 이 제도 도입에 대한 논의가 이루어지고 있다.

3 역할과 권한

조각(組閣)의 권한으로 대신들을 임명하며 내각회의를 주재한다. 의회의 일원이자 여당의 수장이기에 의회에서 열심히 야당 의원들과 토론도 해야한다. 덕분에 국가의 최고 지도자이면서도 언론과 국민의 시선에 자주 노출된다는 것은 민주주의적인 관점상 대단히 바람직한 현상. 총리의 최종필살오의는 의회해산. 의회의 내각불신임안과 격돌하면 양측의 공격이 교차되면서 내각과 의회는 동시에 폭파.(…) 그렇게 되면 총선을 다시한다.

총리라는 직책은 국가적으로 봤을때 차석의 역할이다. 입헌군주제 국가의 총리의 경우, 국가의 실무적인 부분에 있어서 국왕을 대신해서 참석하는게 의례로 지정되어 있다. 그러나 사실상 입헌군주제 국가들의 국왕들은 반대로 의례적 행사 이외의 활동을 내각에 전임하는게 헌법상 규정 이다보니 실질적으로 2인자이면서 국가를 대표하는 권한을 가지게 된다.

대통령제 국가의 경우, 마찬가지로 2인자이지만 자기결정권이 대통령에게 의회에 동일하게 주어지기 때문에 철저하게 의회 또는 내각의 총괄 역할만 하면 된다. 단, 대통령이 의사결정이 불가능한 경우에는 그 순간부터 동일한 권한을 가진다. 일례로 노무현 전 대통령 탄핵소추 당시, 대통령의 업무 권한 정지로 그 공백기간에 고건 전 국무총리가 권한을 대행한 것을 들 수 있다.[1]

4 총리가 존재하는 나라들

4.1 입헌군주제

영국·스페인·벨기에·네덜란드·덴마크·노르웨이 등 많은 국가에 총리가 존재한다. 물론 일본도 마찬가지. 영국의 왕을 군주로 모시는 캐나다·호주 같은 나라들도 큰 차이는 없다.

앞에서 말했듯이 이런 나라에서 총리는 여전히 왕의 신하로 규정되어 있어 이론상으로는 왕의 명령에 따라 총리를 파면하는 게 충분히 가능하다.(천황이 명목상으로도 상징으로 규정된 일본은 제외) 타국 군주를 겸하는 영국 왕[2]같은 경우 타국 총리도 파면할 수 있다.

물론 민주주의가 확립된 입헌군주국에서는 이것이 이론적으로 가능하지만 실제로 이 권한을 행사하지는 않는다. 정말 이걸 할 만할 때라면 총리를 파면해도 쌀 만한 상황에서 그 국가 정당 등에게 요청을 받았을 때 정도 뿐이다. 이런 나라에서 왕은 정치적 권력을 갖지 않는 상징일 뿐이기 때문에 자의적으로 왕이 총리를 해임하고자 한다면 온갖 욕을 먹을 것이다.

여기에 가장 근접한 사례로, 1975년 호주의 총독 존 커(John Kerr)가 급진적인 정책을 펼친 총리를 해임한 바가 있다. 명목뿐이긴 하지만 총독은 현지에서 군주를 대행하는 자리이므로 직권으로 질렀던 것인데, 결국 그는 국민들의 비난에 호주를 떠나야 했고 죽기 직전에야 고향으로 돌아올 수 있었다. 거꾸로 2008년에는, 캐나다의 총리가 총독에게 의회 해산을 요청하고 실제로 그렇게 된 적이 있었다. 이것 역시 왕의 존재를 인식하고 있기 때문에 나타나는 현상이다.

4.2 의원내각제 공화국

독일, 이탈리아, 이스라엘, 인도 공화국, 싱가포르 등의 국가는 공화제를 채택하고 있으므로 국가원수로 대통령이 존재하나, 이들 국가에서의 대통령은 입헌군주국의 국왕의 역할과 마찬가지로 상징적 의미만 가지는 존재(그러므로 비정치인이 대통령이 되는 경우도 있다)이고, 총리가 실질적인 국가 지도자이자 행정부 수반이다.

4.3 대통령제 공화국

대통령제 공화국의 시초로 여겨지는 미국에는 총리가 없다. 미국에서 시작된 대통령제는 이중적정통성(Dual legitimacy)에 의해 행정부의 수반인 대통령과 의회의 수장인 의장[3]간의 상호 견제를 통한 균형에 초점이 맞춰져있는 시스템이다. 둘 다 국민의 투표에 의해 뽑히기 때문에 정통성을 가지며, 과거 영국 왕정의 독재에서 반기를 든 미국의 독특한 권력 분립사상의 결과이기도 하다. 이에 다수당에서 선출된 의원내각제의 총리(의회의 힘이 내각과 일치하는 형태)와는 달리 권력이 분산된 형태이기에, 대통령제의 출발인 미국에선 총리의 개념은 있을 수가 없다.

대통령제로 운영되는 국가에서도, 약간이라도 의원내각제적 요소를 채택하는 국가는, 대통령의 차석이라는 의미로 총리를 두는 국가가 많다. 대표적으로 한국이 있다. 이런 국가들은 총리를 대통령이 임명하지만 그 임명에 의회의 동의를 필요로 한다. 그러나 이러한 국가의 총리는 사실 대통령을 보좌하는 하나의 기구에 지나지 않는다. 애초 미국과 같은 권력분립의 고민보다는 발전행정적인 나라 운영에 따른 권력집중의 한 단면이라 볼 수 있다.

4.4 이원집정부제 공화국

원칙적으로는 대통령이 국가원수로서 통치권을 행사하고 총리가 내각의 행정권을 행사한다. 대통령을 선거에 따라 선출하고 또 선거를 통해 선출된 국회의원들이 의원내각제처럼 총리를 선출하는 경우가 많다.

총리의 권한 정도는 국가에 따라 천차만별이다. 대표적인 이원집정부제 국가인 프랑스의 경우 이원집정부제이기에 의원내각제와 대통령제가 혼합된 형태를 가져, 총리의 권한이 여타 다른 대통령제의 총리에 비해 크다. 물론 이도 여소야대로 야당이 총리를 배출할때 이야기지 여당 단독정부일 경우 우리나라처럼 그냥 얼굴마담이다.

반면 이원집정부제를 택하고 있고 따라서 총리가 행정부 수반이지만 실제로는 이 총리를 대통령이 임명하는 나라들이 있다. 이런 나라들에서 총리는 실상 대통령을 보좌하는 역할을 맡게 되어, 한국의 국무총리들과 비슷한 위상을 가지게 된다. 대표적인 나라로 중화민국[4], 러시아가 있다.드물게 대통령이 총리를 보좌하기도 한다

다음은 이원집정부제를 선택하고 있는 대표적인 국가의 대통령과 총리의 권한이다.
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5 여러 유명 총리들

5.1 영국

역대 영국 총리 항목 참조 바람.

5.2 독일

역대 독일 총리 항목 참조 바람.

5.3 이탈리아

5.4 일본

일본 내각총리대신 항목 참조 바람.

5.5 러시아

5.6 중국

5.7 캐나다

역대 캐나다 수상 항목 참조 바람.

5.8 오스트레일리아

  • 해럴드 홀트(Harold Holt)
총리 재임 기간 1966.01.26.~1967.12.17. 유명해진 이유는 총리 재임 중 1967년 12월 17일 바다에서 수영하다가 영영 실종되었기 때문이다. 공식적으로는 수영 중 사고사로 결론내려졌지만, 호주 해/공군의 정밀 수색에도 불구하고 시신이 발견되지 않아 모 강대국에게 납치되었다느니, 원래 모 강대국의 스파이였고 정체가 들통날것 같자 본국으로 탈출한 것이었다느니, 상어에게 잡아먹혔다느니 하는 음모론이 난무했었다.

상세한 사항은 영어 위키백과 참조.

5.9 북한

1972년 주석제도가 신설되기 전까지는 직함이 수상이었다! 구 소련과 동일한데, 최고인민회의(남한의 국회에 해당) 의장이 국가원수를 맡고, 수상이 정부 수반을 맡는 시스템이었다. 그래서 중앙정보부장 이후락이 북한에서 비밀리에 김일성을 만났을때도 이후락은 김일성을 수상이라 불렀고 김일성은 이후락을 부장이라 불렀다. 여튼 북한은 이렇게 균형있게 이원집정제가 완성된것처럼 보이지만, 실권은 조선로동당이 모두 쥐고 있고, 조선로동당의 당수가 국가를 쥐락펴락하는 구조인데, 당연히 당수가 누구인지에 대한 자세한 설명은 생략한다. 바지사장 말고 일성이 나오라 그래! 일성이 어데갔노? 야 일성아? 나와라!

5.10 인도

역대 인도 총리 항목 참조 바람

6 여성 총리

7 대한민국의 국무총리

  • 국무총리 항목 참고. 여러가지 산하기관들이 있어 분리하였다.

8 호칭

총리(總理)와 수상(首相)은 동일한 의미로 파악되고 있지만 그 의미와 유래에 있어서는 차이가 있다. 수상의 경우는 군주 밑에 존재하는 많은 신하(相)들 중 우두머리(首)라는 단어로써 군주제적인 성격을 갖고 있다. 또한 내각의 우두머리로서 내각에서의 단독적인 결정권 여부에 따라 구분되기도 한다. 단어의 유래가 군주제를 시행하던 영국이었으므로 수상이란 말도 틀린 것은 아니지만 엄밀히 따지면 의미가 군주국에 한정되며 현재는 총리와 구분하여 그 권한을 기준으로 구분한다. 그에 반해 총리라는 말은 전체를 관리한다는 의미를 갖고 있으므로 군주제적인 시각을 벗어나 국정을 총괄하는 공무원으로서의 성격을 강하게 드러내고 있다. 따라서 국무회의를 주제하는 사회자로서의 역할을 맡는다. 엄격히 따지면 영문 표현인 Prime Minister를 직역하면 장관들의 우두머리, 총리는 President로 표현하는 게 맞을 수 있다. 실제로 국가에 따라서는 총리를 영어로 Prime Minister라고 통칭하더라도 정식 직함은 President of ~{{{}}}~(~{{{}}}~ 의장)인 경우도 있다.

일반적으로 Prime Minister가 총리를 뜻하는 영어명으로 흔히 쓰이지만 꼭 이것만 쓰이진 않는다. Premier[7], Chancellor, First Minister[8], Chief Minister[9] 등도 쓰인다. 독일에서는 전통적으로 Kanzler(직역하면 의장)라고 불리웠던 관계로 오늘날의 독일 연방 총리와 오스트리아 총리는 Bundeskanzler이며, 이를 영문으로 번역할 때에는 Chancellor of Germany로 번역한다.[10] 즉, 독일 총리는 영어로 Prime Minister가 아니라 Chancellor.[11] 참고로 Chancellor(독일어로 Kanzler(in))가 꼭 '총리'인 건 아니며 국가에 따라(때로는 국가가 아닌 조직에 따라) 의미가 다양하다. 예를 들어 영국에서는 Chancellor가 재무장관을 비롯한 몇몇 고위직의 직함으로 쓰이고 있다. 따라서 번역 시 이 직책이 무엇인지 일일이 확인해야 한다.

일본에서는 정식으로는 내각총리대신(內閣總理大臣/内閣総理大臣)이라고 부른다. 사실 일본은 총리 뿐만이 아니라 각 정부 부처장들의 명칭도 장관(長官) 대신 대신(大臣), 별칭으로는 상(相)이라는 말을 쓰는데[12] 이런 명칭들은 군주국으로써의 성격을 강조한다고 볼 수 있다.

중화민국(과거의 중국 대륙, 현재의 대만)에서는 1928년부터 행정원 원장(行政院院長)이 정부수반으로서 이원집정부제 하에서의 총리의 권한을 가지고 있다. 이렇게 중화민국은 명목상 이원집정부제를 채택하고 있지만 행정원 원장에 대한 인사권은 전적으로 총통에게 있고 입법원(국회)의 동의를 얻을 필요도 없으므로 대통령제에 가까워 국가원수인 총통이 거의 정부수반 노릇을 한다. 이 점에서는 한국의 국무총리와 비슷한데, 그래도 행정원장이 국무총리보다는 권한이 더 있는 편이다. 한국의 국무총리를 대만에 맞춘다면 부총통+행정원장으로 볼 수 있는데, 사실 대만의 부총통은 행정원장보다 권력이 적은 편이다.

행정원장은 다른 말로 각규(閣揆)라고도 하는데 각규는 글자 그대로 내각을 헤아리는(통솔하는) 직책이라는 뜻이다. 영어로는 President of the Executive Yuan을 정식 직함으로 쓰지만 Premier(또는 드물게 Prime Minister)로 쓰는 경우가 많다.

중화민국의 행정원장은 1928년 이전에는 한국처럼 국무총리라고 불렸었다. 단 예외적으로 위안스카이의 집권 말기인 1914~1916년에는 국무총리가 아닌 정사당국무경(政事堂國務卿)이라는 군주제적인 명칭으로 변경했었다.[13] 하지만 위안스카이가 죽고 그의 집권 시기가 흑역사가 되면서 다시 국무총리로 돌아갔다. 1928년 베이징 정권(북양정부)가 난징에 수립된 국민정부(국부)의 북벌에 의해 와해되면서 국무총리직은 사라진다. 대신 국민정부는 행정원 원장직을 신설했고 이것이 국부천대와 민주화 이후인 지금까지 이어지고 있다.

대한민국에서는 특별한 경우가 아닌 이상 한국에 맞춰서 총리나 수상이라고 번역한다. 한자문화권 국가의 경우 가급적 해당국에서 쓰는 직함을 존중해주는데, 현재 한국에서 이에 해당하는 경우는 중화민국(대만)의 행정원장 정도다. 다만 독립국이 아닌 고도의 자치권을 누리는 자치정부의 수반일 경우 총리가 아닌 자치정부 수반으로 불러서 중앙 정부의 총리와 구분하는 경우도 있다.

9 관련 항목

  1. ↑ 대통령의 사고 또는 궐위시에는 헌법과 법률에 의거하여, 국무총리가 그 직을 대행한다. 국무총리까지 궐위시에는 법률이 정한 국무위원의 순서대로 그 직을 대행하게 되어 있다. 국무총리 다음 서열은 기획재정부 장관.
  2. ↑ 호주, 캐나다, 뉴질랜드 등 일부 영연방 국가는 영국 왕을 왕으로 모시지만 영국 왕이 아니라 각국의 왕으로 모신다. 그러니까 지금의 엘리자베스 2세는 영국의 여왕이자 호주의 여왕, 캐나다의 여왕, 뉴질랜드의 여왕이기도 하다.
  3. ↑ 미국은 상, 하원으로 나뉘어 의장이 뽑히지만 실질적인 권한은 하원의장에게 있다. 상원의장은 부통령이 낙하산겸임하기 때문에 아무래도 명분이 부족하다.
  4. ↑ 그래도 총리에 해당하는 중화민국 행정원장은 한국의 국무총리와 비교하면 헌법에 규정된 권한이 비교적 잘 보장되는 편이다. 밑에서 자세히 설명.
  5. ↑ 1934~1945년 사이에는 대통령을 겸직(총통)
  6. ↑ 세계 최초의 여성 총리
  7. ↑ 중화인민공화국 총리를 보통 Premier로 번역한다. 그리고 캐나다의 경우 각 주 정부의 실질 수반인 주 총리를 Premier라고 부른다.
  8. ↑ 스코틀랜드 등 영국 내 자치정부에서 사용. 이 직책이 생기기 훨씬 전에는 Prime Minister의 별칭으로 사용된 예가 가끔 있다고 한다.
  9. ↑ 몇몇 영국 해외영토에서 사용.
  10. ↑ 앙겔라 메르켈이 총리가 되었을때 Bundeskanzlerin이라는 단어가 처음으로 사용되었다. 독일어에서 여성형 명사에는 -in이 붙는 경우가 많은데, 메르켈 이전에는 여성 총리가 없었던 것.
  11. ↑ 팰퍼틴 등 스타워즈 시리즈의 은하 공화국 정부수반도 작중에서 Chancellor라고 불리는데 한국에서는 '의장'으로 번역하지만 독일어권의 예를 보면 '총리'로 번역하는 쪽이 더 적절할 것으로 보인다.
  12. ↑ 이것은 다른 나라의 장관들을 표현할 때도 마찬가지여서 공화국의 장관들도 대신으로 표현하는 경우가 많다(...). 일본에서 장관은 부처 밑에 있는 청(廳/庁)의 장에게 붙인다. 우리나라에서는 청장이라고 하는 직위들이다.
  13. ↑ 실제로 그는 말년에 중화제국 황제를 자칭했다가 거센 반발로 취소하는 병크를 저지르기도 했었다. 그에 앞서 등장한 정사당국무'경'이란 직함은 그야말로 군주의 대신이라는 의미이니, 최소한 그때부터 황제 즉위를 꿈꾸었음을 알 수 있다.