필리버스터

(무제한 토론에서 넘어옴)

1 개요

Filibuster. 합법적 의사방해행위.

의회에서 다수당이 수적 우세로 법안이나 정책을 통과시키는 것을 막기 위해 소수당이 표결을 방해하는 행위를 말한다. 본래 상기된 바와 같이 해적을 뜻하는 단어였으나, 1854년 미국 상원에서 캔자스, 네브래스카 주를 신설하는 내용의 법안을 막기 위해 반대파 의원들이 의사진행을 방해하면서부터 정치적 의미로 사용되기 시작하였다. 소수당의 최종필살기.

필리버스터의 형태는 주로 무제한적 토론을 요구하여 매우 긴 시간동안 발언하거나, 표결을 고의적으로 방해하는 형태로 이루어진다.

한국의 경우에는 자리를 비우는 것이 허용되지 않으며 의제와 관계없는 발언은 금지되어 있다. 다만 미국의 경우는 의제와는 관계가 없어도 된다. 그래서 드문 경우지만 성경을 읽는다거나, 셰익스피어나 조지 버나드 쇼의 희곡을 쭉 낭독하면서 시간을 때우기도 한다. 또 어떤이는 자신의 자서전이나 전화번호부, 요리책을 심지어는 동화책까지 가져와서 읽는다. 그리고 미국에는 화장실을 간다거나 간단한 식사를 한다거나 하는 이유로 발언중 잠시동안 자리를 비우는 것이 허용 된다.

무제한 토론 말고도 합법적 의사 진행 방해방법은 여러가지가 있다. 특히 당론구속이 심해 무제한 토론의 지속이 어려운 일본의 경우는 의사방해를 위해 중복 질의의 반복, 법안제출을 남발해 쟁점법안의 심의를 늦추기, 투표함까지 아주 느리게 걸어서 시간끌기, 위원회 심의 거부, 불신임 결의안 제출[1] 등 다양한 방법이 사용 된다고한다.

대한민국 법률에서는 '무제한 토론'이라는 표현을 사용하지만, '필리버스터'[2]라는 표현이 아직은 더 널리 사용되고 있다. 다만, 엄밀히 말하자면 '무제한 토론'은 '필리버스터'의 한가지 방법이며, 좀더 하위의 개념이다. 20대 국회에서는 새누리당이 필리버스터를 하는 장면을 볼 확률이 조금 높아졌다. 밥시간을 달라 필리밥스터

의결 방해 행위는 고대부터 있어 왔는데, 고대 로마시대의 집정관이었던 카이사르가 발의한 농지개혁법을[3] 저지하려고 카토(小)가 원로원에서 하루 종일 연설한 것이 유명하다. 이 때, 카이사르가 선택한 대처방안은 강퇴. 첫 날은 하루종일 카토의 연설을 그냥 들어주었지만, 둘째날에도 그럴 기미가 보이자 그냥 경비대를 불러서 의사당 밖으로 끌어내버렸다고(...) 한다.

2 어원

원래 이 단어는 사략 해적을 특정하는 말인 네덜란드어 vrijbuiter[4]에서 유래되었다. 영어 화자들은 이를 freebooter와 비슷하게 읽었고, 여기서 freebooter라는 단어가 영어에 추가되었다. 하지만 스페인어 화자들에게 이 단어는 읽을 수 없는 수준이었기에 filibustero로 단어 자체를 바꾸었고 '해적/용병'이라는 뜻을 가지게 되었다, 그리고 이게 다시 filibuster라는 이름으로 영어에 추가되었다.
영어에 갓 추가된 당시에는 정부의 허가를 받지 않은 무장집단, 특히 무허가 용병 단체를 의미했다. 19세기 미국에서 중남미에 걸쳐 필리버스터 전쟁을 벌였던 미국의 필리버스터들이 대표적. 윌리엄 워커 등.

3 실제 사례

3.1 대한민국

국회법 제106조의2(무제한 토론의 실시 등)

① 의원이 본회의에 부의된 안건에 대하여 이 법의 다른 규정에도 불구하고 시간의 제한을 받지 아니하는 토론(이하 이 조에서 "무제한 토론"이라 한다)을 하려는 경우 재적의원 3분의 1 이상이 서명한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다. 이 경우 의장은 해당 안건에 대하여 무제한 토론을 실시하여야 한다.
② 제1항에 따른 요구서는 요구 대상 안건별로 제출하되 그 안건이 의사일정에 기재된 본회의 개의 전까지 제출하여야 한다. 다만, 본회의 개의 중 당일 의사일정에 안건이 추가된 경우에는 해당 안건의 토론 종결 선포 전까지 요구서를 제출할 수 있다.
③ 의원은 제1항에 따른 요구서가 제출된 때에는 해당 안건에 대하여 무제한 토론을 할 수 있다. 이 경우 의원 1인당 1회에 한정하여 토론할 수 있다.
④ 무제한 토론을 실시하는 본회의는 제7항에 따른 무제한 토론 종결 선포 전까지 산회하지 아니하고 회의를 계속한다. 이 경우 회의 중 재적의원 5분의 1 이상이 출석하지 아니한 때에도 제73조제3항 본문에도 불구하고 회의를 계속한다.
⑤ 의원은 무제한 토론을 실시하는 안건에 대하여 재적의원 3분의 1 이상의 서명으로 무제한 토론의 종결동의를 의장에게 제출할 수 있다.
⑥ 제5항에 따른 무제한 토론의 종결동의는 동의가 제출된 때부터 24시간이 경과한 후에 무기명투표로 표결하되 재적의원 5분의 3 이상의 찬성으로 의결한다. 이 경우 무제한 토론의 종결동의에 대하여는 토론을 하지 아니하고 표결한다.
⑦ 무제한 토론을 실시하는 안건에 대하여 무제한 토론을 할 의원이 더 이상 없거나 제6항에 따라 무제한 토론의 종결동의가 가결되는 경우 의장은 무제한 토론의 종결 선포 후 해당 안건을 지체 없이 표결하여야 한다.
⑧ 무제한 토론을 실시하는 중에 해당 회기가 종료되는 때에는 무제한 토론은 종결 선포된 것으로 본다. 이 경우 해당 안건은 바로 다음 회기에서 지체 없이 표결하여야 한다.
⑨ 제7항 또는 제8항에 따라 무제한 토론의 종결이 선포되었거나 선포된 것으로 보는 안건에 대하여는 무제한 토론을 요구할 수 없다.
⑩ 예산안등 및 제85조의3제4항에 따라 지정된 세입예산안 부수 법률안에 대하여는 제1항부터 제9항까지의 규정을 매년 12월 1일까지 적용하고, 같은 항에 따라 실시 중인 무제한 토론, 계속 중인 본회의, 제출된 무제한 토론의 종결동의에 대한 심의절차 등은 12월 1일 자정에 종료한다.

국회법 60조 1항에 '위원은 위원회에서 동일의제에 대하여 회수 및 시간등에 제한없이 발언할 수 있다.'라고 무제한 발언을 규정해 놓고 있으나[5], 이것은 상임위에서만 적용되는 것이며 국회법 104조에서는 본회의에서의 발언시간을 규제하여 사실상 필리버스터를 금지했었다.

2011년, 여당과 야당의 합의로 국회의장 직권상정 권한을 제한하고 국회선진화법이라는 이름으로 필리버스터를 다시 도입했다.# 다만 새누리당이 다시 정권을 잡고나니 오히려 국회선진화법이 여당의 발목을 잡자 2013년에 새누리당에서 다시 국회선진화법을 무력화시키기 위해 위헌소송을 준비했다.#

현행(2015년 8월 기준)국회법 제106조의2 제3항에 '의원은 제1항에 따른 요구서가 제출된 때에는 해당 안건에 대하여 합법적으로 무제한 토론을 할 수 있는데 '의원 1인당 1회에 한정하여 토론할 수 있다.'고 하여 횟수에 제한만 있고 시간의 제한은 없어 필리버스터가 합법화되었다. 필리버스터가 무제한 토론만 가능한 건 아니다. 국회법 상에...

제95조(수정동의)

① 의안에 대한 수정동의는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 의원 30인이상의 찬성자와 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 그러나 예산안에 대한 수정동의는 의원 50인이상의 찬성이 있어야 한다.
②위원회에서 심사보고한 수정안은 찬성없이 의제가 된다.
③위원회는 소관사항외의 안건에 대하여는 수정안을 제출할 수 없다.
④의안에 대한 대안은 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며, 의장은 이를 그 위원회에 회부한다.
⑤ 제1항에 따른 수정동의는 원안 또는 위원회에서 심사보고(제51조에 따라 위원회에서 제안하는 경우를 포함한다)한 안의 취지 및 내용과 직접 관련성이 있어야 한다. 다만, 의장이 각 교섭단체대표의원과 합의를 하는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2010.3.12.>
[제88조에서 이동, 종전 제95조는 제102조로 이동 <1991.5.31.>]
제96조(수정안의 표결순서)
① 동일의제에 대하여 수개의 수정안이 제출된 때에는 의장은 다음 각호에 의하여 표결의 순서를 정한다.
1. 최후로 제출된 수정안부터 먼저 표결한다.
2. 의원의 수정안은 위원회의 수정안보다 먼저 표결한다.
3. 의원의 수정안이 수개 있을 때에는 원안과 차이가 많은 것부터 먼저 표결한다.
②수정안이 전부 부결된 때에는 원안을 표결한다.
[제89조에서 이동, 종전 제96조는 제103조로 이동 <1991.5.31.>]

...라는 규정에 의하여 수정안을 계속 내는 방식으로 필리버스터도 가능하다. 다만 이 방법은 수정안을 낼 아이디어가 다 떨어지면(...) 더 이상 할 수가 없어서 한계가 있다. 이탈리아처럼 컴퓨터를 동원해서 글자 하나씩 바꿔서 8000만 번(...)씩 내는 식으로 하면 되긴 한다.

김대중 전 대통령이 민주당 국회의원이던 1964년 4월 21일 임시국회 때 자유민주당의 김준연 의원 체포동의안[6] 통과를 막기 위해 무려 5시간 19분 동안 원고 없이 쉬지 않고 발언한 덕분에 임시국회 회기가 마감되면서 체포동의안 처리를 무산시켰다. 꼼수를 쓰지 않는 5시간짜리 연설이란 게 더 무섭다. 실제 30쪽이 넘어가는 속기록 내용을 보면 위에서 설명한 것처럼 필리버스터를 위해 쓸데없는 내용으로 시간을 끈 것이 아니라, 동료 의원의 체포동의안을 왜 처리하면 안 되는가 하는 주제 안에서만 5시간 동안 연설을 이어갔다. 당시 국회 속기록

1969년 3선 개헌을 막기 위해 신민당 박한상 의원이 10시간 15분으로 더 길게 발언했으나 본회의 진행 발언이 아니라 상임위의 진행 발언이었고, 또 성공한 필리버스터도 아니었기에 유명하지는 않다.

2016년 2월 23일, 야당인 더불어민주당이 테러방지법의 본회의 의결을 막기위해 필리버스터를 사용하면서 43년만에 부활했다.[7] 3월 2일 이종걸 원내대표는 12시간 31분을 발언하며 최장기록을 재경신했다. 192시간 25분 동안 이어진 필리버스터는 이종걸 대표를 마지막으로 종료되었다. 자세한 내용은 2016년 테러방지법 반대 필리버스터 문서 참조

2016년 9월 23일, 새누리당 의원들은 김재수 농림축산식품부 장관의 해임 표결을 막기 위해 유사 필리버스터를 진행하였다. 원래는 국회법 제106조의2(무제한 토론의 실시 등) 규정에 따라 무제한토론 신청서를 국회의장에게 제출하여야 공식적인 필리버스터가 가능하나 새누리당이 필리버스터 서류를 준비하느라 미적대는 사이에 본회의 개회가 선언되었으므로 국회법에 의거한 공식적인 필리버스터라고 볼 수는 없다. 서류를 제출하지 못해서 공식적인 필리버스터 절차를 밟는데 실패한 새누리당 측은 김재수 장관의 해임 표결안에 앞서서 벌어지는 대정부질문 시간 중 새누리당 의원들과 국무위원 질의답변을 일부러 길게 주고받는 방식을 이용하여[8] 유사 필리버스터를 진행하였다.관련뉴스 이전의 필리버스터가 주로 야당 단독으로 의사결정을 방해하는 행위라면, 이번 새누리당의 유사 필리버스터는 여당과 정부 인사들의 협업이 필수적으로 이루어져야 가능한 형태로 시도되었다는 차이가 있다.

그러다보니 예전의 2016년 테러방지법 반대 필리버스터 때와는 달리 '장관들 밥 먹을 시간을 달라' 필리밥스터등의 이유로 여당이 정회 요청을 하고 정진석 새누리당 원내대표가 같은 이유로 의장석 앞 단상을 점거하며, 해당 법안과 관련이 없는 질문을 쪼개어서 하며 시간을 끄는 등[9], 이전의 필리버스터와는 사뭇 다른 모습으로 진행되었다. 이번 유사 필리버스터는 이틑날 24일 자정 즈음 정세균 국회의장의 국회법 77조에 의거 차수 변경에 따른 표결을 진행함으로써 중단되었다.

3.2 미국

'슈퍼 60석'이라는 개념이 있는데, 재적의원 5분의 3 이상이 동의하면 필리버스터를 자동 종결시키는 클로처 제도의 기준이기 때문이다. 즉, 어느 한 정당이 60석만 확보하면 필리버스터에 시달릴 필요가 없다. 이게 발휘된 건 오바마 정부 초기, 2008년 좌파 출신 무소속들까지 동원해 60석을 확보했지만, 2010년 1월 매사추세츠 주 보궐선거에서 공화당이 반 세기 민주당 아성을 무너뜨리면서 민주당이 60석이 붕괴되어 더 이상 클로처를 활용할 수 없게 되었다. 이전엔 1974~1978년 사이에 포드와 카터 행정부 간에 역시 민주당이 60~61석을 확보하면서 이런 케이스가 있었다.

오바마 미국 대통령이 야심차게 추진한 의료개혁정책안(오바마케어 Obamacare)이 포함된 예산안이 여당인 민주당이 우세한 상원에서 가결될 조짐이 보이자 열성 공화당 상원의원이자 극우파인 티 파티의 후원을 받고있는 테드 크루즈가 2013년 미국시각으로 9월 24일 오후 2시 40분에서 낮 12시 까지 무려 21시간에 달하는 필리버스터링을 시행했다. 동화책 닥터 수즈의 "녹색 달걀과 햄"을 읽거나 자신이 살아온 일생을 주절거리고 스타워즈 패러디를 읊는 등 여러 방법을 시도했으나 결국 예산안은 만장일치로 통과되었다. 여기서 황당한 것은 크루즈 자신조차도 찬성표를 던졌다는 것.[10] 오바마케어에 대한 부정적 의견을 세우는 것은 실패했지만 구글 인기검색어 1위에 오르는 등, 인지도는 크게 올릴 수 있었다.

미국 민주당 대선 경선후보인 버니 샌더스 역시 미공화당과 오바마 대통령이 합의한 부자감세연장안 표결에 대항하여 8시간 27분 동안 대연설을 하였다. 다만 감세연장안에 대한 상원 표결이 13일로 예정돼 있는 만큼 이는 엄연히 말하면 표결을 방해하는 필리버스터는 아니나 버니 샌더스 필리버스터라 불리며 샌더스 후보를 필리버니로 부르는 등, 미국내 분위기는 필리버스터로 인정하는 분위기이다.

역대 최장시간 필리버스터링은 1957년 8월 29일, 스트롬 서먼드 상원의원[11]이 민권법안을 저지하기 위해서 24시간 18분동안 발언한 기록이 있다. 다만, 이 경우는 성경책을 읽는 등의 꼼수를 쓰며 버틴 것이라고 한다. 근데 솔직히 12시간만 넘겨도 제정신으로 한건 아니니 횡설수설 하지 않기 위해선...

3.3 일본

일본도 필리버스터가 있는데, 무제한 토론, 무제한 수정안 제출, 그리고 내각 및 의장단, 상임/특별위원장 불신임안, 문책결의안 제출 방식이 있고, 본안 표결 투표에 대해서는 통칭 '우보 전술'이라고 불리는 투표 지연작전이 있다. 내각불신임안, 각료해임건의안, 의장해임안, 위원장불신임안, 문책결의안 등은 최우선 표결 의안이라는 규정이 있어서 일반 법안보다 우선 표결하게 되어 있다. 이에 다수당은 무조건 정족수 부족으로 부결(표결불성립) 시킨 다음에야 본안을 표결에 부쳐서 가결시킬 수 있고, 모든 필리버스터 수단이 다 떨어졌을 경우(내각불신임안과 각료해임건의안은 전부 다른 안이라서, 각료를 전부 1명씩(...) 해임건의안 낸 뒤에 내각불신임안을 제출하는 형식이다) 본안 표결에서 우보 전술을 동원한다. 여기는 다수당이 토론시간도 과반수 찬성만으로 제한시킬 수 있는데, 무제한 토론을 하고 있을 경우 과반수 찬성으로 자리에서 쫓아내버리는 결의안을 통과시키는 등의 방법이 있다.

2015년 9월 있었던 일본 참의원 안보법제심의특별위원회 표결장면. 2015년 9월 17일 참의원 평화 안전 특별위원회 동영상 이 장면에서 처음에 나오는 것이 토론이고 그 다음이 고노이케 요시타다 특별위원회 위원장에 대한 불신임안 표결, 즉 최우선 의안을 이용한 필리버스터이다. 이 때 진행하는 사람이 사토 마사히사 위원회 간사. 물론 참의원 특위 역시 자민당과 공명당이 다수당이므로 찬성 소수로 부결[12]시키고 고노이케 요시타다 위원장이 들어오고[13] 안보법제 본안 표결을 선언하자 국회 공성전이 벌어진다.

여담으로 필리버스터 당시 한 국회의원이 책을 하나 들고 나와 읽었는데, 이 책이 그 유명한 우동 한 그릇이다.

3.4 이탈리아

무려 8200만 개의 수정안을 제출하는 식으로(...) 수정안 필리버스터가 많은 국가이다. 기사

4 대중매체에서 필리버스터의 예

  • 대중매체에서의 필리버스터가 등장한 것은 미국 영화 《스미스씨 워싱턴에 가다》(1939)가 최초로 알려져 있다. 여기에서 스미스는 댐 공사 저지와 결백을 주장하기 위해 24시간의 의회 발언을 해서 자신의 누명을 벗기는데 성공한다. 2016년 필리버스터 정국에서 홍종학 의원이 이를 발언에 활용하였다.
  • 드라마 《어셈블리》(2015)에서 주인공 진상필은 부정부패 국무총리의 인준을 막기 위해 임시국회 회기 종료가 남은 25시간 동안 연단에서 내려오지 않고 의회발언을 한다. 연설 내용이 길어지자 대한민국 헌법을 읽고, 한국을 빛낸 100명의 위인들을 부르고, 학생들이 보내준 쪽지 내용을 읽기까지 했다.[14] 결국 회기 종료 때까지 버텨 필리버스터는 성공하게 되고, 결국 대통령도 총리 지명을 철회하고 만다.
  • 드라마 《웨스트윙》 시즌 2 17화 Stackhouse Filibuster 에서는 국민건강복지에 대한 신설법이 여야 양쪽의 합의하에 간신히 상원 표결을 앞두고 있었는데, 78세 조용한 노인 상원의원인 하워드 스택하우스는 불치병과 소아 자폐증에 대한 리서치를 위한 예산안을 추가 하길 원했고 조쉬는 법안이 이미 마무리 되었다며 이를 거절했다. 그러자 스택하우스는 법안 표결을 막기 위해서 홀로 필리버스터를 시행한다. 처음에는 그가 너무 나이도 많고 중요하지 않다고 여겼던 조쉬는 이를 내버려 두지만 스택하우스는 카드게임 룰북과 동화책까지 읽으며 8시간을 버틴다. 그러던 중 다나는 TV에 나오는 스택하우스의 가족사진을 보다가 그에게 자폐증에 걸린 손자가 있다는 걸 깨닫고, 바틀렛 대통령은 이를 듣고서는 스택하우스의 필리버스터를 도울 방법을 찾으라고 지시하여 표결을 지연시킴과 동시에 법안 수정안을 준비하며 에피소드는 끝난다. 여기서 알 수 있는 교훈 : 상원의원 할아버지를 둬야한다
  • 세인츠 로우 4에서 한 정치인이 대통령이 된 주인공에게 시전하다 불알을 얻어맞고 골로 가버린다.

5 기타

  1. ↑ 발언시간이 길어지면 의장이 제지 명령을 내리는데 그걸 빌미로 내각 불신임이나 의장 불신임 결의안을 제출해 표결까지 시간을 끄는 것이다.
  2. ↑ 미국식 영어의 발음은 '필러버스터' 이다.
  3. ↑ 퇴역한 군인들의 민간인 정착을 돕고자 이들에게 토지를 제공하는 것이 골자이다.
  4. ↑ 프레이베우터로 읽으며, privateer(사략선)과 어원적으로 관련이 있다
  5. ↑ 대신 안건 상정은 막을 수 없게 되어 있다. 즉 "토론은 상임위에서 상정 뒤에 하시죠"라는 의미.
  6. ↑ 당시 김준연 의원의 "한일 비밀회담 과정에서 박정희 정권이 약 1억 3천만 불의 비자금을 일본으로부터 수수했다."라는 발언이 물의를 빚으며 여당인 공화당에서 허위사실 유포죄로 체포동의안을 발의한 것이었다.
  7. ↑ 물론, 국회선진법 통과 이후에도 한번 하려다가 실패한적이 있었다. 이번 필리버스터는 국회선진법 통과 이후 실제 국회에 처음 적용되었다.
  8. ↑ 국회법상 질문자인 국회의원의 발언시간은 15분으로 정해져 있지만 국무위원 답변시간에는 제한이 없다는 점을 이용하였다.
  9. ↑ 한국의 공식적인 필리버스터의 경우 필리버스터를 하는 동안 필리버스터의 목표가 되는 법안과 관련이 있는 발언만 해야 하는데, 이번 유사 필리버스터의 경우에는 농림축산식품부 장관 해임안과 관련없는 노동개혁 관련 답변, 통합진보당 해산 사건, 정부 3.0 홍보 등의 질문 및 답변을 했다는 차이가 있다.
  10. ↑ 다만 그가 찬성표를 던진 25일 투표는 예산안에 대한 상원토론을 중단하고 표결에 부치자는 표결이며, 27일에 열린 본 표결에서는 당연히 반대표를 던졌기에 그렇게까지 황당한 것은 아니다.
  11. ↑ 사우스 캐롤라이나 출신으로 남부 민주당(Dixiecrat)을 대표하는 인물. 사우스캐롤라이나 주지사를 지냈고 1948년 대통령선거에 제3세력으로 출마한 뒤 1954년부터 2003년 100세(!)로 죽을 때까지 상원의원으로 활동했다. 1964년부터는 당적을 바꿔 공화당 소속이 되었는데, 이는 남부 백인 정치 세력의 지지 변화를 보여 주는 상징적 사건이다.
  12. ↑ 기립 표결이므로 표결이 불성립한게 아니다. 앉아 있는 사람은 반대로 간주되니까.
  13. ↑ 불신임안이 제출되면 불신임안 대상자는 표결하는 방 밖으로 쫓겨난다.
  14. ↑ 미국과는 달리 한국은 의제에 관련없는 발언이 금지되어 있으므로 실제로는 불가능하다.