이원집정부제

국가 형태의 분류 기준
국체정체
정치제도의 유형
군주제공화제
전제군주제입헌군주제
(의원 내각제)
귀족공화제
과두제
민주공화제
자유민주공화제
(대통령 중심제)
(의원 내각제)
(이원집정부제)
인민민주공화제
한국어이원집정부제(二元執政府制)
영어dual executive system/semi-presidential system[1]
독일어Zweigeteilte Exekutive
중국어半总统制
일본어半大統領制

1 개요

정부형태 중의 하나. 이원정부제라고도 한다.[2] 대통령 중심제의원 내각제의 요소가 결합된 두 제도의 절충식이다. 즉, 통치권력이 대통령총리에게 이분화되어 있는 정치체제이다. 원칙적으로는 대통령이 국가원수로서 통치권을 행사하고 총리가 내각의 행정권을 행사한다. 이러한 의미에서 "분권형 대통령 중심제" 또는 "제약된 의원 내각제"라고도 한다. 권력의 분산이라는 면에서는 입헌군주국전제군주국의 중간형태도 이원집정부제라고 할 수 있다. 리히텐슈타인 등이 여기에 해당한다.

그러나 실제로는 "절충"의 방식에 따라 실제 모습은 매우 다르게 나타나는데, 대통령제와 내각제 중 어느 쪽에 더 중심이 더 가있느냐에 따라 내각제에 가까운 그리스식, 기본적으로 내각제지만 대통령의 권한이 적지 않은 오스트리아식, 대통령의 권한이 매우 강한 프랑스식 등으로 주로 분류된다.

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그 대표적인 예로 독일 바이마르 공화국의 바이마르 헌법을 들 수 있는데, 당시의 독일은 의원 내각제를 채택하면서도 민선 대통령에게 상당한 실권을 부여하는 대통령제적 요소를 강하게 가미하고 있었다. 그래, 근데 그 양반들이...

현재 이원집정부제가 제대로 시행되는 나라로는 프랑스가 있다. 이는 제5공화정드골신 대통령제에 따라 대통령직이 강해지면서 성립된 것으로, 독일과는 그 방향이 반대라고 볼 수 있다. 특히 행정의 효율성을 위하여 대통령의 권한을 강화시키고 의회를 약화시켰다. 대통령과 의회 사이의 이중 구조를 다른 말로 오를레앙형 내각제라고도 한다. [관련 링크]

위와는 다른 맥락으로 행정부 수반이 총리이기 때문에 이원집정부제로 분류되지만 총리를 대통령이 임명하기 때문에 실제로는 대통령 중심제처럼 운영되는 국가들도 있다. 중화민국러시아가 그 예이다.


2 한국의 이원집정부제

한국헌법은 대통령 중심제에 내각제적 요소[3]를 약간 포함하고 있으나, 대통령 중심제의 틀을 벗어나지는 않는다. 이에 책임총리제를 시행하는 것은 헌법 하에서의 (약간 편법적이거나 자의적인) 접근법이고, "분권형 대통령제"를 주장하는 경우가 바로 이 이원집정부제를 주장하는 것이다. 한국과 비슷하게 대통령중심제인 미국, 아르헨티나, 브라질의 대통령이 '연방' 대통령임을 고려하면 한국의 대통령은 선진국 국가원수중 가장 강력한 권력을 행사하는 자리라고 할 수 있다. 그렇기에 대통령에 따라 국가의 운명이 너무 크게 좌우되고 강력한 대통령의 권한으로 인해 민주주의 원칙이 쉽게 무시될 위험이 있는 등의 문제가 있다.

다만 한국에서 제기되는 이른바 "분권형 대통령제"가 무엇을 지칭하는 지는 의문이 있다. 흔히 언론에서는 분권형 대통령제 혹은 이원집정부제를 대통령은 외치를, 총리(수상)은 내치를 담당하여 행정부 권력을 분리하여 행사하는 체제로 이야기된다. 그러나 외치/내치의 구분은 무엇인가? 가령 FTA는 외국과의 교섭을 동반하기에 외치이나 동시에 국내 경제와 밀접하게 연관된 내치이다. 즉 국제화된 현대사회에서 행정에서 내치/외치를 구분하는 것은 의미 없다. 즉 행정부의 권한을 "나눈다"라는 것은 불가능하다. 따라서 현재 한국 언론에서 이야기되는 분권형 대통령제는 이원집정부제에 대한 오해에서 비롯된 잘못한 개념이다.

그렇다면 실제 이원집정부제에서 행정부는 어떻게 운용되는가? 즉 대통령과 총리의 권한은 어떻게 구분되는가가 문제된다. 이는 국가별로 다를 수 있으나, 이원집정부제를 최초로 도입한 프랑스의 경우를 살펴보면 다음과 같다.

프랑스는 알려진 바와 같이 국민에 의해 직접 선출된 5년 임기의 대통령과 의회 다수에 의해 선출된 총리가 존재한다. 이 중 행정부 각 부처를 직접 통할하는 자는 총리이며, 대통령은 다만 총리를 통해서 행정부에 영향을 행사할 수 있을 뿐이다. 따라서 드골과 같이 의회 내에 다수에 대하여 강한 장악력을 가진 대통령은 행정에서도 무리없이 권한을 행사할 수 있지만, 그렇지 못하다면 대통령의 실제 권한은 저하될 수 밖에 없다.

특히 대통령과 다른 정당/정파에서 의회 다수를 장악하려 수상을 배출하는 동거정부(cohabitation) 상황에서 대통령은 의회주의(의원내각제) 국가에서 상징적 대통령 이상의 존재가 되기 어렵다. 프랑스에서도 미테랑 대통령 집권기 처음 동거정부 상황이 발생하였을 때 대통령과 수상의 권한 배분이 문제가 되었으나, 핵무기 통제권 등 일부를 제외한 거의 모든 기능을 수상이 행사하는 것으로 마무리 되었다. 즉 동거정부 상황에서 실질적 행정수반은 의회의 신임을 받은 수상이 되는 것이다.

그렇다면 이원집정부제는 한국 언론이 말하는 대통령 권한 분산으로서의 분권형 대통령제로 이해될 수 없다. 구체적 헌법 규정에 따라 국가별로 다를 수 있으나, 이원집정부제는 기본적으로 임기가 정해지고 국민에 의해 선출된 대통령을 두되, 그 대통령의 권한은 대통령의 의회에 대한 장악력에 따라 달라지는 체제로 파악함이 정확할 것이다.


3 민주주의체제가 아닌 경우

이원집정부제는 기본적으로 민주주의 체제의 정상적인 작동을 전제로 하나, 국가통치권의 배분과 운용이라는 부분에 국한해서 본다면 중국[4] 등 몇몇 공산주의 혹은 전제주의 국가들의 통치체계도 이원집정부제라고 할 수 있다.


4 특징

국가에 따라 운영에 차이가 있으나 일반적으로는 대략 다음과 같은 특징이 있다.

  • 대통령은 국민의 직접선거에 의하여 선출되어 의회로부터 독립되어 있다.
  • 내각은 의회에 대하여 책임을 진다. 대통령은 총리지명권을 가지되 의회의 동의를 요하며, 의회는 내각불신임 권리를 가지고, 이에 대하여 내각은 연대책임을 지며 대통령은 의회를 해산할 수 있다.
  • 전시 또는 기타 국가비상시에 대통령은 긴급권을 발동하여 총리와 내각의 동의 없이 행정권을 직접 행사할 수 있다. 이 제도의 장점은 평상시에는 입법부와 행정부의 마찰을 피할 수 있고, 비상시에는 신속한 국정처리가 가능하다는 것이다. 그러나 대통령에 대한 내각과 의회의 견제수단이 마련되어 있지 않기 때문에 대통령의 비상대권의 행사는 의회기능의 축소를 가져올 우려가 있다는 단점도 있다. 실제 바이마르 공화국은 이러한 형태로 의회민주주의가 무너져가면서 총통제와 나치가 등장했다.
  • 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되면 골때리는 상황이 벌어질 수도 있다. 대통령 선거와 의회 총선을 서로 다른 시기에 하면 이렇게 될 수 있는데, 이럴 경우 총리직을 둘러싸고 정파간에 충돌이 벌어지고 심할 경우 극한대립상황이 펼쳐질 수도 있다.[5] 고로 이런 상황을 예방하고자 대선과 총선을 동시에 하는 나라도 있다. 대세에 따라 한 정파가 모두 승리할 가능성이 높기 때문. 프랑스도 이런 이유로 2000년에 대통령 임기를 7년에서 5년으로 축소하기도 했다.
  • 프랑스의 이원집정부제의 경우, 대통령직과 의회를 서로 다른 정파가 장악하게 되는 경우 내각이 우선하여 총리가 국정운영을 주도하게 되고, 같은 정파가 장악하게 되는 경우에는 대통령이 강한 권한으로 국정을 주도하게 된다(대통령제에 약하게 내각제적 요소를 가미). 그러나 오스트리아의 이원집정부제의 경우, 대통령과 총리의 권한이 좀 더 명확하게 구분되어 있어 일반적으로 내치를 맡는 총리의 국정운영 주도권이 더 강한 편이다(대통령제에 강하게 내각제적 요소를 가미).


5 채택국가

  1. 원래 여기에 Cohabitation이라 되어 있었으나, 코아비타시옹(Cohabitation)은 이원정부제 하에서 대통령과 총리가 다른 정당/정파에서 배출되는 경우, 즉 동거정부를 지칭하는 용어다.
  2. 강원택 교수는 이원집정부제가 권위적인 냄새가 난다며 이원정부제라는 용어를 주장했다.
  3. 국회의원이 장관직을 겸직할 수 있는 것 등
  4. 국가주석과 총리로 통치권이 배분되나, 이원집정부제에 과두정의 성격이 상당부분 가미되어 있다.
  5. 실제 프랑스, 핀란드, 루마니아, 우크라이나 등 여러 국가에서 좌파 대통령에 우파 의회, 그 반대로 우파 대통령에 좌파 의회라는 상황이 여러번 벌어져서 좌-우파 동거정부가 출현하기도 했다.
  6. 엄연히 선거로 권력을 창출하는 나라이다. '하마스'도 테러가 아니라 선거로 의회 권력을 획득했다.