의원 내각제

국가 형태의 분류 기준
국체정체
정치제도의 유형
군주제공화제
전제군주제입헌군주제
(의원 내각제)
귀족공화제
과두제
민주공화제
자유민주공화제
(대통령 중심제)
(의원 내각제)
(이원집정부제)
인민민주공화제

議院內閣制
parliamentary cabinet system


1 개요

행정부의 핵심 인물인 총리(수상)와 장관(대신)을 입법부의회에서 선출하는 제도이다.

내각책임제, 의회정부제, 의회민주주의라고도 한다.

2 제도의 형식

  • 대통령 중심제인 한국에서는 먼저 대통령을 국민 직선제로 뽑고, 그 대통령이 국회의 동의를 얻어 총리를 임명한 다음 총리의 제청을 받아 장관을 지명, 청문회를 거쳐[1] 내각을 구성한다.
  • 하지만 의원 내각제의 국가에서는 의원 선거 이후 의회[2]에서 총리와 장관을 선출한다. 원내 다수당/제1당의 당수가 총리로 지명되는 게 보통이다[3].

입헌군주제 국가에서는 이 의원 내각제를 채택하는 경우가 많다. 군주의 역할을 '국가의 대표자' 형태로 제한하고 실권을 다수당에서 선출한 총리와 내각이 차지하는 형태를 통해 민주정과 군주제를 조화시킬 수 있기 때문이다. 물론 순수 공화제 국가에서도 이 의원 내각제를 채택할 때가 있다. 이 때는 형식상 국가원수인 대통령을 따로 선출하기도 한다. 군주와 중앙집권이 강했던 동아시아 역시 그럴 가능성이 높았고 일본은 실제로 그렇게 되었지만, 중국의 경우는 신해혁명 후 공화국을 구성하며 공산화가 된 후에도 군주가 배제되었고, 조선의 경우는 대한민국이 건국될 때까지 국민이나 과거 군주 후손들이나 딱히 군주제를 유지할 마음이 없었던데다 이승만은 대통령 중심, 김일성은 주석 중심으로 남북한 양쪽이 공화제를 띄게 되었다.

2.1 대표적 사례

2.1.1 영국

영국에서는 관습법적으로, 하원 의원(House of Commons) 가운데서 총선에서 하원의 과반수 의석을 획득한 정당의 당수를 국왕이 총리로 임명한다. 관습적으로 하원의원이어야 할 필요가 있다. 어차피 상원 의원(House of Lords)은 귀족 중심의 명예직이다.

총선을 통해 하원이 구성되면 하원 내에서 다수당의 대표가 총리를 맡고, 총리는 내각을 구성하게 된다. 내각의 장관들은 국회의원의 겸직이 가능하다. 한편 권력의 집중으로 인한 횡포를 막기 위해서 의회에는 내각 불신임권이 있다. 불신임권이 통과되면 총리와 장관은 전원 동반사퇴해야 한다. 반대로 총리가 의회를 해산할 수도 있다 (단, 2011년에 통과된 고정임기법에 의하여 하원의원들의 임기가 보장이 되므로 이전처럼 멋대로 총리가 해산하는 것이 불가능하다). 정확히는 총리에게 직접적인 권한이 있는 것이 아니고, 국왕에게 의회 해산권이 있지만 실질적으로는 총리가 의회 해산을 요청하고 국왕은 그에 동의하는 형태로 이루어진다. 의회가 해산되면 새로 총선을 해서 의회를 다시 구성한다.

2.1.2 일본

일본에서는 국회의원 가운데 총리를 지명하는 선거를 실시한다. 일반적으로 중의원 총선거가 끝나고, 중의원 국회의원 가운데 총리 지명 선거를 실시한다.[4]

중의원과 참의원에서 각각 선거를 통하여 총리를 지명하며, 양원에서 지명한 후보자가 동일인일 경우 그 의원이 총리가 된다. 후보자의 의결이 다를 경우, 양원협의회를 구성하여 의견의 일치를 본다. 여기서 합의가 되지 않을 경우 중의원 의결에서 과반수를 얻은 후보가 총리가 된다.

그리고 총리가 국회의원 가운데 내각을 구성한다. 즉, 일본에서는 국회의원이 행정부의 내각을 겸직한다.

다만 이쪽은 제 2차 세계대전 이후 GHQ가 바꾼거라서 영국의 내각책임제와는 형성 과정이 다르다.


2.1.3 독일

독일 연방 총리는 연방 의회(하원) 과반수의 찬성에 의하여 선출되고 내각을 조직한다. 연방의회에서 선출되는 대통령이 있기는 하지만 실권은 없는 형식상의 국가원수에 불과하므로 사실상의 정부수반은 총리이다. 물론 명목상 총리 임명권은 대통령이 가진다.

독일식 의원 내각제의 특징은 건설적 불신임 제도[5]이다. 내각제의 가장 큰 병폐라면 단독 과반수를 차지하는 정당이 없어서 연립정권으로 가야할 경우, 정당간 대립으로 인해서 정권이 쉽게 무너질 수 있다는 것이다. 야당은 계속 내각불신임안으로 정권을 공격하고[6], 연립정권내 이견이 불거지면 특정 정파가 이탈해서 불신임안에 찬성하면서 정권이 무너지거나, 여기에 맞서서 내각 총리가 의회해산을 시전하는 경우가 빈번하게 나온다. 정권의 수명이 고작 몇달에 그치기도 하고, 시도때도 없이 국회의원 총선거를 하게 된다.[7] 가장 최악은 기존 정권은 무너졌는데, 정파간 대립으로 새 내각을 구성하지 못하는 권력공백기가 장기간 지속되는 경우이다.[8] 바이마르 공화국이 이런 내각제의 병폐를 제대로 보여주다가 결국 천하의 개쌍놈들이 국가를 장악하는 최악의 결과를 낳고 말았다. 이런 과거를 가지고 있는 독일은 의회의 불신임안과 내각의 의회해산권한을 엄격하게 제한하였다. 특히 불신임안의 경우 의회에서 의원 과반수의 찬성으로 차기 총리와 내각을 구성한 다음에야 내각불신임을 결의할 수 있도록 만들었는데 이것이 바로 '건설적 불신임 제도'이다. 즉, 대안 없이 내각불신임하지 말라는 것. 이에 따라 총리는 의회에서 확실한 대안을 찾지 못하는 이상 안정적으로 국정을 운영할 수 있다. 실제 2차대전 이후 2015년 현재까지 내각 불신임에 의해서 정권이 교체된 경우는 1982년 딱 한번 뿐이다.[9] 대통령의 의회해산권이 규정되어 있지만, 발동된 적은 없다. 전반적으로 독일식 내각제는 총리가 의회에 비해서 다소 우위에 있는 형태이다.

이런 제도의 원인은 독일사람의 국민성과 역사적 특수성에서 비롯된다. 독일인은 변화나 개혁보다는 안정성과 실용성 등을 중시하는 문화가 깔려 있어, 정권이 쉽게 교체되는 것을 좋아하지 않는다. 현 앙겔라 메르켈 총리가 장기집권하는 것도 이런 이유가 포함된다고 볼 수 있다. 또한 아돌프 히틀러라는 최대의 역사적 과오가 있다 보니 독재를 유발할 수 있는, 권력이 집중되거나 다른 기관을 내칠 여지를 남겨놓지 않으려 한다. 그러다 보니 영국식 의원 내각제와는 사뭇 다른 형태를 취하는 것.

3 특징

3.1 연립정권

하나의 정당이 단독 과반수를 얻지 못할 경우, 여러 정당이 연립 정권을 짜기도 한다. 보통 단독 과반은 드문 일이기 때문에, 선거 이전부터 사실상 연대해서 나오는 예가 많고, 그러한 경우 사실상 합당한 것이나 다름없지만 당끼리 약간의 마찰이 존재한다.

3.2 야소여대

다수당, 혹은 연정을 통해 과반수를 차지한 정당들이 총리를 배출하기 때문에 여대야소 형태가 자연스럽게 이루어진다. 대통령 중심제에서는 의회의 다수당과, 대통령이 소속된 여당이 다를 수 있다. 하지만 의원 내각제에서는 아래의 거국내각이나 양원제에서 상원과 하원의 원구성이 다른 예외적인 사례가 아니면 대부분 야소여대 형태를 띈다.

3.3 거국내각

국가적 위기 상황에서 일어날 수 있는 일로, 원내 1당과 대립하는 2당 및 다른 정당도 내각에 참여하는 것이다. 예컨대 [이런 거]
연립정권이 확대된 형태라고 하겠으나, 이렇게 구성할 경우 내각의 의견 조율이 어렵고 각 당 안에서 입각하지 못한 사람들의 불만도 상당할 것이다.


3.4 연대책임

내각의 구성원들은 일관된 정책을 유지하여야 하며 최종 결정에 반대해서는 안 된다. 설령 총리의 입장이 자신의 의견과 대치되더라도. 그리고 그 결과에 대한 책임은 내각 전체가 공동으로 진다. 이렇게 하는 이유는 정치적 안정성을 위해서이다. 총리와 장관이 국무회의 때마다 사사건건 대립한다면, 마땅한 견제 대책도 없는 상황이므로 정국이 혼란스러워지거나 일처리가 매우 늦어질 가능성이 높다. 또한 의회에서의 불신임 투표로 인해 총리가 사퇴하게 되면 내각 전원이 한꺼번에 사퇴해야 한다. 이것도 역시 후대 내각의 정책에 안정을 꾀하기 위해서이다.

4 장단점

대통령 중심제와 비교되는 것이 보통이다.

4.1 장점

  • 민선의원으로써 조직되는 국회(하원)의 신임하에 내각이 존속하므로 행정부에 민의반영이 잘 이루어진다는 점
  • 국회와 내각의 융화로 현대 복지국가의 '일하는 국가'의 요청에 더 적합하다는 점
  • 장기간에 걸친 정치인의 역량검증이 가능하다는 점 등이 있다.
  • 민심에 따라 입법부와 행정부가 언제든 바뀔 수 있다.
  • 입법부와 행정부가 사실상 동일하기 때문에 빠른 정책 전환 및 추진이 가능하다.


4.2 단점

  • 군소정당이 난립하는 국가에서는 내각이 약체이고 정국이 불안정하다. 이를테면 A당이 99석 가운데 48석을 차지하여 제1당이 되었는데 단독으로 내각을 짤 수가 없어 4석을 차지한 B당 앞에서 쩔쩔매는 웃지 못할 상황이 벌어질 수 있다. B당을 위시한 나머지 당의 대연합이 결성될 경우 되려 A당이 역관광을 당할 가능성도 배제할 수 없다.
  • 국회를 중심으로 한 정쟁이 심하다.
  • 1당 독재로 빠질 위험이 크다. 의원 내각제를 취할 경우 의회만 장악하면 3부 중 2부(입법부, 행정부)의 권력을 장악해버리는 결과가 나오기 때문이다. 또한 싱가포르말레이시아, 태국은 표면적으로 분명 의원 내각제를 취했음에도 실상은 故 리콴유의 실질적 1인 독재체제와 고위층 일부의 의한 정권의 기나긴 연속이었다. 또한 자유민주당의 영향력이 막강한 일본 역시도 의원내각제의 폐해가 드러난 사례 중 하나이다. 대한민국에서도 제5공화국 말기 개헌 여론이 거세자 정부와 민정당은 내각제 개헌을 고려한 바 있다. 이민우 구상 참조.
  • 유권자가 '누가 총리를 맡을지' 알고 투표하는 것이 아니기 때문에 총리 및 내각의 인지성이 떨어진다는 점. 즉, 행정부의 수반인 총리를 유권자가 직접 뽑는 방식이 아니다.
  • 총리가 의회 다수당의 의사로 집권하는 만큼 국민의 뜻보다 당의 뜻을 더 우선시 할 수 있다.
  • 상호견제가 이루어지지 않아 견제소홀로 인하여 총리가 거의 왕과 다름없는 권한을 가진다.
  • 민주주의가 성숙하지 않은 국가에서는 포퓰리즘으로 인해 정권을 잡고 유지할 수 있어 국가의 장기적 정책보다 단기적 정책들이 난발하여 국가가 재정적 파탄과 안정성을 잃을 수 있다. 대표적인 예가 독일의 바이마르 공화국이다.
  • 행정부와 입법부가 사실상 동일하기 때문에 삼권분립이 실재한다고 하기는 힘들며 사법부가 적극적으로 법해석을 하는 사법적극주의를 채택하지 않는 이상 정부(행정부/입법부)를 견제하기 힘들다.

5 사례

5.1 입헌군주제-의원내각제

5.2 공화제-의원내각제

5.3 특이 사례

5.3.1 한국

한국 헌법이 대통령 중심제에 내각제적 요소가 있는 헌법을 굴리고 있다라는 표현을 들어봤을 것이다.

이렇게 된 이유는 애초에 헌법을 제정한 제헌 국회의원 상당수가 내각제를 지지하였기 때문이다. 한국민주당 같은 우파는 물론 당시 무소속으로 선거에 참여해서 제헌의회의 다수를 점하고 있던 중도파와 비이승만계 우파들도 내각제를 선호하였다. 때문에 헌법 제정작업을 맡은 유진오는 대통령은 상징적인 국가원수로 의전행사만 관장하며, 실권은 국회의원들이 선출하는 국무총리와 총리가 임명하는 내각이 가지는 전형적인 내각제 헌법 초안을 국회에 제출하였다. 이 안에서는 민의원과 참의원으로 구성되는 양원제에 대통령도 국회에서 선출하도록 규정하였다.[11]

그러나 의회 선출이던, 국민 직접 선거든 초대 대통령은 이승만이 확실시 되는 상황에서[12] 대통령이 실권이 없는 상징적 위치에 머무르는 헌법 초안에 이승만이 동의할리가 없었다. 여기에 이승만이 40년 넘게 미국에 머무르면서 미국식 대통령제에 익숙한 것도 하나의 이유였다. 마찬가지로 미군정도 자신들에게 익숙한 대통령제를 선호했다.[13]

이승만이 강한 불만을 표출하면서 헌법제정위원들을 압박한 결과, 기존 내각제 헌법에 대통령중심제의 요소를 가미한 절충안이 채택되었다. 국무총리 이하 내각은 그대로 두고, 대신 상징적인 위치였던 대통령이 실권을 가지고 국무총리와 내각을 통할하는 형태가 된 것이다. 그 후 제1공화국에서 국무총리제가 폐지되면서 미국식 대통령중심제에 가까워지기도 하고, 제2공화국에서 완전한 의원 내각제를 채택하기도 했지만, 제3공화국 이래로는 그와 같은 형태가 계속 유지되어 오고 있다.

구체적으로 보면, 대통령과 함께 선출되는 부통령 대신 대통령이 임명하는 국무총리가 있고, 국회의원이 국무총리와 국무위원(사실상 장관 겸)을 겸직할 수 있고, 행정부에 법률안 제출권이 있다. 거꾸로 국회는 국무총리의 임명에 동의권을 행사하고, 국정감사청문회[14]가 가능하며, 국무총리 및 국무위원의 해임을 건의할 수 있다.

여담으로 정부 수립 당초부터 의원 내각제를 주장하는 정치인이 꾸준히 나타나고는 있지만, 국민들은 군부 독재와 유신 헌법등에 반발해 6.10 민주화 운동을 통해 1987년 대통령 직선제를 쟁취했다. 여기다 국회의원에 대한 뿌리깊은 반감이 강하기 때문인지 의원 내각제에 대해 "국회의원 니들이 다 해먹을라고?"라는 심리적 저항이 매우 강하다. 이는 이원집정부제도 마찬가지. 애초에 국회에 대해서 국민들의 신뢰도가 너무나 낮고, 국민들이 국회가 사회에 기여하고 있다는 기여도 역시 바닥 수준이다. 심지어 의정활동에 필요한 지원 역시 '특혜'로 보고 폐지해야 한다는 여론이 강하니, 국민들부터가 국회의 필요성과 역할에 대해서 부정적으로 파악하고 있는 상황. 이런 상황에서 내각제는 너무나 어렵다.[기사] 또한 한국에서 내각제를 추진하는 세력들의 특징이 대체로 대통령이 되기엔 하자가 있는 정치인들이나, 재집권 내지 자신들이 확고한 권력의 주류세력이 되지 못한다는 판단을 내렸을 때에 하는 것이라 더더욱 그 진정성을 의심하고 믿지 않는 것이다.

2016년 들어, 내각제 내지 이원집정부제 개헌론이 국회를 중심으로 논의가 뜨겁다.

5.3.2 구소련

소련 공산당서기장도 이와 비슷한 기능을 하는데, 법적으론 소비에트의 인민대표회의 의장이 국가 원수이나[15] 스탈린 이후 관료들의 인사권을 가진 서기장이 최고 권력을 가져 의원 내각제의 대통령-총리 비슷한 관계가 되었다. 물론 공산당의 경우에는 한 사람이 둘 다 해먹는 경우도 있다. 이런 복잡한 구조 때문에 미하일 고르바초프서기장직을 폐지하고 대통령직을 신설했으나 얼마 못가 소련은 망하고 러시아로 넘어갔다는게 함정.


5.3.3 터키

터키 헌법에 따르면 정부구성은 국민들이 각 시도 선거구 단위로 직접 당에 투표해 비례선출한 국회의원들이 정부를 구성하고 총리가 국회의 수장을 맡도록 되어있다. 그리고 대통령은 내각이 선출하도록 되어있다. 아타튀르크 이후로 터키의 대통령들은 내각에서 선출되었지만, 2014년에 최초로 대통령을 직선제로 뽑아 그동안 10년 넘게 총리해먹던 레제프 타이이프 에르도안이 대통령으로 선출되었다. 이로써 에르도안은 대통령중심제 개헌으로 종신집권을 노리려 했지만 2015년 6월 7일에 벌어진 총선에서 정부여당인 정의개발당이 국회내 2/3 의석은 커녕 과반수 의석조차도 얻지 못하면서 물건너갔다.

터키의 경우 1982년에 최종 개정된 헌법 이후 쭉 의원내각제를 유지하고 있으며, 2001년 이전까지는 계속해서 연정으로 정부가 구성되어왔다. 2015년 총선에서 과반 달성에 실패한 정의개발당은 제1야당인 공화인민당에 연립정부를 제안했으며, 공화인민당측에서도 검토중이다. 만약 이 연정이 타결된다면 이슬람주의자와 세속주의자의 신호등내각이 형성되는 셈...이었으나 결국 연정은 이루어지지 않았고 재선거가 실시되었으며, 재선거 결과 정의개발당이 다시 과반을 달성하면서 다시 단독정부가 구성되었다.

6 기타


연방제 국가이면서 의원내각제가 실시되는 국가 중에서는 각 주에서도 의원내각제를 채택하고 있는 경우가 있다. 이들 국가에는 주를 대표하는 형식적인 대표가 있고, 실제 주의 행정 수반은 주 의회에서 선출된 주 총리가 담당하는 식이다. 대표적인 국가로 캐나다호주가 있는데, 이들 국가의 주는 따로 만들어진 영국 식민지를 기원으로 하기 때문에 식민지 총독에서 이어져 내려온 주 총독이 있다. 그러나 주 총독은 형식상 주의 대표일 뿐 아무런 실제적 권한이 없고 형식적으로 주 총리를 임명할 뿐이다.
  1. 헌법에는 없는 내용이지만, 법률로 성립되어 현용되고 있다.
  2. 양원제라면 하원
  3. 예외는 극히 드물다.
  4. 이론적으로는 참의원 의원도 가능하지만, 관습적으로 참의원 의원은 입후보하지 않는다.
  5. 독일어로는 Konstruktives Misstrauensvotum, 영어로는 Constructive vote of no confidence이다. 1949년 서독 기본법에서 도입한 후 벨기에스페인, 이스라엘, 헝가리 등 여러 나라에서 도입했다.
  6. 통과되지 않더라도 야당입장에선 손해볼게 없으니까
  7. 우리나라에서 보통 내각제하면 생각하는 이런 모습은 바로 옆나라 일본이나 이탈리아에서 나타나고 있다.
  8. 독일의 사례는 아니나, 벨기에는 2010년 총선 이후 내각을 구성하지 못해 무려 540일간 내각이 없는 무정부상태였다. 이 때는 국왕이 국정을 직접 운영했다(...).
  9. 당시 독일 사회민주당자유민주당(독일)이 연립정부를 구성하여 사민당 당수 슈미트가 총리를 맡고 있었으나, 자민당이 이탈해서 기독교민주연합과 손잡고 기민련 당수 헬무트 콜을 차기 총리로 선출했다.
  10. 일본은 '덴노'가 법적인 국가원수가 아니기 때문에 일반적인 의미의 입헌군주제라고 보기는 어렵다. 물론 법적으로만 그렇고 실제로는 다른 입헌군주국처럼 돌아간다. 또 다른 입헌군주국이 국왕이 법적으로 많은 권한을 가지고 있지만(의회 해산권 등) 실제로는 행사하지 못하는 반면, 일본의 덴노는 명목상으로도 그러한 권한을 독자적으로 행사할 수 없다. 오직 내각의 승인을 받아야 행사할 수 있다.
  11. 현행 독일식 내각제가 딱 이런 형태이다.
  12. 좌익은 조선공산당이 불법화되면서 모두 북으로 넘어갔고, 남에 남은 소수는 지리멸렬한 상태였고, 중도파들은 무소속이나 군소정당으로 국회에 진출해서 숫적으론 우세했지만 뚜렷한 대중적 지도자없이 분산되 있었다. 우익에서 이승만의 유일한 경쟁자인 김구는 단독정부 수립에 반대해서 5.10 총선거에 불참하고 사실상 정계은퇴상태였다. 따라서 인지도, 정치력, 세력 모든 면에서 이승만이 초대 대통령이 되는건 기정사실이었다.
  13. 그러나 미국은 대통령제를 선호했다 정도이지, 무조건 대통령제로 가야 한다는 식으로 압력을 가하지는 않았다. 미국은 일본정치인들이 만든 일본국 내각제 헌법을 이의를 달지 않고 수용했다. 물론 일본은 그 이전부터 덴노-쇼군 체제라는 사실상의 내각제를 실시해왔던 면도 있다.
  14. 완전한 대통령제인 미국도 청문회를 국회가 한다.
  15. 실제 레닌 시기에는 실질적으로 기능했다.