통일주체국민회의

• 대한민국/정치, 제4공화국

통일주체국민회의 대회의장인 장충체육관의 실내

1 소개

대한민국에 존재했던 독재정부기구이자 어디까지나 명목상 헌법 최고기구.

지금은 사실상 민주평화통일자문회의가 그 후신인데, 제5공화국 시기 개정된 헌법에 따라 이론상 헌법 최고 기구였던 통일주체국민회의를 폐지하고, 1981년 평화통일자문회의법에 따라 헌법기관이자 대통령자문기구이며 범민족적 통일기구로 축소된 평화통일정책자문회의로 발족, 1987년 민주평화통일자문회의로 바뀌었다. 그나마 지금의 민주평화통일자문회의는 통일 여론 조성을 위한 회의라도 하지 통일주체국민회의는 거수기였다.

요약하자면, 통일도 아니고, 주체도 아니고, 국민도 아니고, 회의도 아니다. 통일을 목적으로 하지도 않았고, 국민이 주체가 된 것도 아니며, 회의라고 할 수도 없는 아이러니한 경우.

윗동네가 민주주의도 아니고, 인민을 위하지도 않고, 공화국도 아닌 것과 비슷하다

2 명명 이유

이름과 하는 역할이 매치가 잘 안되는 단체이다. 이렇게 이름이 정해진 이유를 쉽게 말하자면 1972년 7.4 남북 공동 성명 이후 통일에 대한 기대가 높아지자 "통일할 건데, 기왕이면 우리 위주로 통일하는 게 좋지 않겠냐"우리민족끼리는 의미에서였다. 사실 이건 정권의 공식적인 설명이고, 실제는 7·4 남북 공동 성명을 명분으로 유신헌법을 만들다 보니 무언가 남북통일 분위기를 피우는 근사한 이름 갖다붙인 것 뿐이다. 참고로 남북 공동 성명 이후 2년만에 남북 관계는 급냉각기에 들어갔다.

3 헌법

통일주체국민회의의 위치와 정의는 유신헌법의 제3장에 주로 정의되어 있었으며, 그 밖의 다른 장에도 언급이 나온다.

3.1 제3장 통일주체국민회의

• 제35조 : 통일주체국민회의는 조국의 평화적 통일을 추진하기 위한 온 국민의 총의에 의한 국민적 조직체로서 조국통일의 신성한 사명을 가진 국민의 주권적 수임기관이다.
• 제36조
  • 통일주체국민회의는 국민의 직접선거에 의하여 선출된 대의원으로 구성한다.
  • 통일주체국민회의 대의원의 수는 2,000인이상 5,000인이하의 범위안에서 법률로 정한다.
  • 대통령은 통일주체국민회의의 의장이 된다.
  • 통일주체국민회의 대의원의 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.
• 제37조
  • 통일주체국민회의 대의원으로 선거될 수 있는 자는 국회의원의 피선거권이 있고 선거일 현재 30세에 달한 자로서 조국의 평화적 통일을 위하여 국민주권을 성실히 행사할 수 있는 자라야 한다.
  • 통일주체국민회의 대의원으로 선거될 수 있는 자의 자격에 관하여는 법률로 정한다.
  • 통일주체국민회의 대의원은 정당에 가입할 수 없으며, 국회의원과 법률이 정하는 공직을 겸할 수 없다.
  • 통일주체국민회의 대의원의 임기는 6년으로 한다.
• 제38조
  • 대통령은 통일에 관한 중요정책을 결정하거나 변경함에 있어서, 국론통일을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 통일주체국민회의의 심의에 붙일 수 있다.
  • 제1항의 경우에 통일주체국민회의에서 재적대의원 과반수의 찬성을 얻은 통일정책은 국민의 총의로 본다.
• 제39조
  • 대통령은 통일주체국민회의에서 토론없이 무기명투표로 선거한다.
  • 통일주체국민회의에서 재적대의원 과반수의 찬성을 얻은 자를 대통령당선자로 한다.
  • 제2항의 득표자가 없는 때에는 2차 투표를 하고, 2차 투표에도 제2항의 득표자가 없는 때에는 최고득표자가 1인이면 최고득표자와 차점자에 대하여, 최고득표자가 2인이상이면 최고득표자에 대하여, 결선투표를 함으로써 다수득표자를 대통령당선자로 한다.
• 제40조
  • 통일주체국민회의는 국회의원 정수의 3분의 1에 해당하는 수의 국회의원을 선거한다.
  • 제1항의 국회의원의 후보자는 대통령이 일괄 추천하며, 후보자 전체에 대한 찬반을 투표에 붙여 재적대의원 과반수의 출석과 출석대의원 과반수의 찬성으로 당선을 결정한다.
  • 제2항의 찬성을 얻지 못한 때에는 대통령은 당선의 결정이 있을 때까지 계속하여 후보자의 전부 또는 일부를 변경한 후보자명부를 다시 작성하여 통일주체국민회의에 제출하고 그 선거를 요구하여야 한다.
  • 대통령이 제2항의 후보자를 추천하는 경우에, 통일주체국민회의에서 선거할 국회의원 정수의 5분의 1의 범위안에서 순위를 정한 예비후보자명부를 제출하여 제2항의 의결을 얻으면, 예비후보자는 명부에 기재된 순위에 따라 궐위된 통일주체국민회의선출 국회의원의 직을 승계한다.
• 제41조
  • 통일주체국민회의는 국회가 발의·의결한 헌법개정안을 최종적으로 의결·확정한다.
  • 제1항의 의결은 재적대의원 과반수의 찬성을 얻어야 한다.
• 제42조
  • 통일주체국민회의의 조직·운영 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

3.2 제4장 대통령

• 제45조
  • 대통령의 임기가 만료되는 때에는 통일주체국민회의는 늦어도 임기만료 30일전에 후임자를 선거한다.
  • 대통령이 궐위된 때에는 통일주체국민회의는 3월이내에 후임자를 선거한다. 다만, 잔임기간이 1년미만인 때에는 후임자를 선거하지 아니한다.
  • 대통령이 궐위된 경우의 후임자는 전임자의 잔임기간중 재임한다.

3.3 제6장 국회

• 제76조
  • 국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 의원 및 통일주체국민회의가 선거하는 의원으로 구성한다.
• 제77조
  • 국회의원의 임기는 6년으로 한다. 다만, 통일주체국민회의가 선거한 국회의원의 임기는 3년으로 한다.

3.4 제12장 헌법개정

통일주체국민회의로 인하여 헌법개정 절차가 2개의 방법을 가지게 된다. 하나는 대통령이 제안하고 국민투표를 거치는 것이며, 다른 하나는 국회의원이 제안하고 국회의 의결을 거쳐서 통일주체국민회의의 의결을 거치는 것이다. 제5공화국 헌법으로 바꿀 때 전자의 루트로 개정되었으므로, 후자의 방법은 한 번도 쓰이지 않았다. 사실상 이 방법은 쓸 수가 없다. 국회의원 제안→재적의원 3분의 2 찬성→통일주체국민회의 의결 확정으로 헌법을 바꾸는 루트는 사실상 봉쇄되어 있는 것이나 다름 없는데, 일단 통일주체국민회의에서 선출된 유신정우회 의원이 의석의 1/3을 차지한다. 또 이렇게 통과되면 국민투표로 가는게 아니라 통일주체국민회의의 의결로 가버린다.(…)

• 제124조
  • 대통령이 제안한 헌법개정안은 국민투표로 확정되며, 국회의원이 제안한 헌법개정안은 국회의 의결을 거쳐 통일주체국민회의의 의결로 확정된다.
• 제125조
  • 국회에 제안된 헌법개정안은 20일이상의 기간 이를 공고하여야 하며, 공고된 날로부터 60일이내에 의결하여야 한다.
  • 헌법개정안에 대한 국회의 의결은 재적의원 3분의 2이상의 찬성을 얻어야 한다.
  • 제2항의 의결을 거친 헌법개정안은 지체없이 통일주체국민회의에 회부되고 그 의결로 헌법개정이 확정된다. 통일주체국민회의에 회부된 헌법개정안은 회부된 날로부터 20일이내에 의결되어야 한다.

4 한국 정치의 흑역사

4.1 한국적 민주주의

10월 유신으로 유신헌법이 선포되면서 조직되었다.

대통령 직선제를 통일주체국민회의에서 뽑게 되는 간선제로 바꾸는 것이다. 원리상으로는 국민의 직접선거로 선거인단을 선출하는 미국의 선거인단제도와도 같아보인다고 할 수 있지만 현실은 시궁창.

일제강점기에 파시즘과 전체주의 분위기 속에서 성장해서 만주군관학교에서 공부한 박정희 본인을 포함해서 당시 집권세력들은 대화와 타협에 의한 의회제도를 시간낭비라고 생각하였으며, 특히 견제와 비판이라는 민주정치의 기본에 대한 이해가 없었기 때문에, 야당을 쓸데없이 발목만 잡는 쓰레기집단으로 생각했다. 한마디로 민주주의는 국가발전에 걸림돌에 되는 비효율적인 중우정치로 본 것이다.

결정적으로 제7대 대통령 선거 때 선거비용으로 700억원을 뿌리고도 신민당의 김대중 후보에게 불과 95만표 차이로 간신히 승리한 것이 박정희로서는 대통령 직선제에 대해 염증을 느낀 계기가 되었을 것이다.

4.2 대의원 구성

애초부터 통일주체국민회의 대의원들이 어떻게 선출되는지를 생각해 보자. 미국의 경우는 선거인단들은 자신이 어느 정당을 지지하고, 어느 후보자에게 투표할 것인지를 공언한 다음에 선거인들은 그걸 보고 그 후보자에게 표를 준다. 승자독식 이라서 문제지 간선제인 척하지만 헌법변천에 의해서 실제로는 직선제에 가깝게 운용되고 있는 것이다. 실제로 이런 식으로 선출된 선거인단에게는 아무런 제약도 없기 때문에 법적으로 따지면 반란표도 가능하다. 하지만 실제로는 역사적으로 거의 나오지 않을 정도로 이런 쪽에서는 철저히 지켜지고 있는 것이다. 반면 통일주체국민회의의 대의원들은 애초에 정당표명 금지하고 자신이 누구를 지지하는지도 밝히지 않은 상태에서 일단 후보자 등록에 들어갔다. 뒤의 글을 보면 알겠지만, 애초에 밝힐 필요도 없었다. 결국 실제 투표하는 사람들은 이 사람들이 어떤 투표를 할지 뻔히 알기는 하지만, 공식적으로는 어떤 성향을 가져올지도 모르면서 일단 투표하라니까 하는 수준으로 투표하는 모양새가 되었다.

통일주체국민회의 대의원은 대략 도시는 1개동마다 1명, 농어촌은 면마다 1명씩 직접선거로 선출했다. 후보자체는 여러명으로 대략적인 경쟁률은 2:1 수준이었다. 그러나 출마후보들의 직업을 보면. 예비군 지휘관, 새마을 부녀회장, 반공연맹(현 한국자유총연맹) 지부장, 지역농협 조합장, 한국노총 계열 노조위원장 등 전형적인 관변성향 지역유지들이었다. 관권개입으로 야당인사의 출마는 원천봉쇄했으며 반대운동도 탄압했다. 즉 한자리 하고 싶은 지역유지들끼리 도토리 키재기 선거였다. 애초에 후보자 등록 요건이 1. 30세 이상인자라는 당연한 조건 외에도, 2. 평화적인 통일을 위하여 주권을 행사할 수 있는 자라는 참 도깨비 방망이와도 같은 조건이 포함되어 있었다. 여기에 정당표명금지라는 조항이 포함되는데, 이건 이전에 정치적 성향을 보인 사람들을 전면 배제할 수 있게 해주는 조항이었다. 여기까지 만들어두면 이제 후보군들은 박정희 지지라는 사상검증이 끝난 상태이다. 그 다음에는 공정하게 지방선거와 비슷한 형태로 투표시작. 투표자체는 문제가 생길 수가 없다. 왜냐면 후보 A=박정희 지지, 후보 B=박정희 지지, 후보C=박정희 지지이기 때문이다. 누가 되어도 결과는 같다.

4.3 단일후보 만장일치

후보 등록에는 대의원 200명의 추천이 필요하며, 토론 없이 무기명으로 투표를 했다.

실제로 첫 회 실시된 1972년 제 8대 대통령 간접선거에서는 총 2359명의 통일 주체 국민 회의 대의원 가운데 2명만이 기권했다. 후보는 당연히 박정희 대통령 하나 뿐. 그 기권도 박정희의 한자를 잘못 쓴게 원인이었다. 반대는 물론 없었다. 그 뒤에도. 이름을 잘 못 쓰지 않았다면 100%가 되었을것이다.

1978년 7월 6일 9대 대통령 박정희 선출 (투표 2,578명, 찬성 2,577표, 무효 1표)

1979년 12월 6일: 제10대 대통령 최규하 선출 (투표 2,549명, 찬성 2,465표, 무효 84표)

1980년 8월 27일: 제11대 대통령 전두환 선출 (투표 2,525명, 찬성 2,524표, 무효 1표)

계속해서 이런 식이었다.

4.4 삼권분립이 무너지고 민주주의가 무너지고

의장은 현직 대통령이 맡았고, 통일 관련 중요 정책의 결정이나 변경 사항이 있을 경우 재적 대의원 과반수의 찬성을 얻어 바꿀 수 있었다. 더구나 국회의원 정수의 1/3을 유신정우회로 선출, 헌법개정안의 최종 확정 등 막강한 권력을 행사하였다. 하지만 실상은 몇년에 한번 체육관에서 박정희 대통령 선출안과 박정희가 지명한 유신정우회 국회의원 명단을 거의 만장일치로 통과시키는 거수기에 불과했다. 1년에 한번 모여서 김정일, 아 이젠 김정은이 제안한 모든 안건을 만장일치 박수로 통과시키는 위쪽 동네의 최고인민회의랑 똑같다고 보면된다. 즉, 통일주체국민회의로 입법과 행정을 다 해먹었다. 정권에 장악된지 오래인 사법계는 말할 것도 없으니 삼권분립은 이로서 완벽하게 붕괴 된 셈.

유신정우회에 관해서 한마디 덧붙인다면, 대통령이 추천한 국회의원 명부 전체에 대해서 찬반투표를 했다. 만일 사람 한명마다 찬반 투표를 했다면 그나마 의미가 있었겠지만, 명단 전체를 통으로 찬반투표를 하니, 그냥 눈가리고 아웅이다. 뭐 하나씩 뽑건 통으로 뽑건 반대표가 나왔을 것이라고 기대하기는 어렵지만.

장충체육관에서 통일주체국민회의 대의원들이 모여서 투표를 하여 뽑았기 때문에 "체육관 대통령"이라고도 불렀다. 제 8,9대 대통령 박정희와 10대 대통령 최규하, 11대 대통령 전두환을 이 방식으로 선출했고 제5공화국이 들어서면서 폐지되었으나 간선제의 방식은 그대로였다.

5 평가 : 극과 극은 통한다

당황스럽게도 그 당시 고등학교 교과서는 북한의 선거제도를 비판하고 있었는데, 후보는 한명이며, 실질적으로 반대를 할 수 없다는 점을 비판했다. 대체 뭐가 다른거냐...

공산국가에서도 형식상 선거를 치른다. 그러나 그 선거는 민주주의국가에서 실시하고 있는 선거와는 다른 일종의 사기행위이다. ……우선 공산국가의 선거에서는 단 한사람의 입후보자에 대하여 찬성이냐 반대냐 하는 것을 표시할 수 있을 뿐이다. 그러나 유권자는 찬성할 수 있는 자유는 있어도 반대할 수 있는 자유는 없다. 선거라고 하는 것은 글자 그대로 많은 사람 중에서 적격자 한사람을 고르는 선택행위인데 입후보자가 한사람밖에 없다는 것은 벌써 선거로서의 의미가 없는 것이다. 그들의 선거 결과는 항상 99% 이상의 투표율과 99% 이상의 찬성으로 나타난다. 이런 선거 분위기 속에서 반대를 한다는 것은 상상조차 할 수 없는 일이다. 따라서 공산당의 명령에 복종해야 할 의무만이 있을 뿐 다른 어떤 권리도 인정되지 않는 것이 바로 공산주의 국가들임을 알 수 있다.

— 대한민국 문교부가 발행한 중학교용 교과서 《승공통일의 길 2》47, 52, 53쪽에 출처

당시 이를 이용하여 정권을 비판하는 지하 유인물이 나오기도 했다. 정권을 직접적으로 까는 내용을 쓰면 잡혀간다는 점을 교묘히 우회해서, 유인물 앞면에는 당시 반공 교과서에 수록된 "북한 애들은 선거를 형식적으로만 하며 빨갱이 국가는 100% 찬성률이 나옴"이라는 부분을 집어넣고, 뒷면에는 99%의 찬성으로 박정희 대통령이 재선된 1978년 당시 신문기사를 가감없이 그대로 실어 놓은 것. 이건 뭐 법에 걸릴 수가 없는 삐라였다.

통일주체국민회의는 6일 상오 서울 장충체육관에서 오는 84년까지 재임할 임기 6년의 제9대 대통령을 선출한다. 국민회의는 6일 상오 10시 개회식을 한 뒤 단일후보인 박대통령에 대한 제9대 대통령 선출 투표에 들어간다.

— 7월 6일 《한국일보》 1면
제2대 통일주체국민회의 제1차 회의는 6일 상오 10시 서울 장충체육관에서 개회식을 갖고 현 박정희 대통령을 제9대 대통령으로 선출했다. 제2대 국민회의 대의원 2583명 가운데 2578명이 참석, 박정희 후보가 2577표(무효 1표)를 얻어(99.9%) 임기 6년의 제9대 대통령으로 당선됐다.
— 7월 7일 《한국일보》 1면)

조갑제의 저서 <유고>(1987)에서 "유신시대에 나온 수많은 지하 유인물 중에서 이것만큼 간결하고 탁월하며 뚜렷한 메시지를 제대로 전달하고 있는 것은 없다. 객관성과 함축성, 유신체제의 본질을 까발린 간결성·해학성으로 해서 이 전단은 예술적 감동마저 주고 있다. 이 전단을 지하유인물 가운데서 베스트셀러로 만든 것은 안전성 덕분이었다. 여기에 인용된 것은 모두 유신체제에 편입된 제도언론과 관제 교과서였기 때문에 법으로 옭아맬 아무런 꼬투리도 찾을 수 없었던 것이다. 더구나 이 전단엔 주관적 서술이 없다. 그런 것은 오히려 군더더기로 느껴질 만큼 비교법이 완벽하다":고 평가하였다.

북한에서는 이와 비슷한 단체인 조국통일 민주주의전선이 있다.

6 이것저것

• 통일주체국민회의의 운영을 심사하는 20~50여명의 운영위원을 의장이 직접 임명했다.

• 장충체육관에서 모여서 연 '체육관선거'가 유명한데, 꼭 이렇게만 모인 것은 아니고 대통령 선거가 아닌 유정회 거수기(...) 노릇을 할 때는 지역별로 모이는 경우도 있었다.관련기사 지역회의는 각 도(道)의 지정 체육관에서 모이고, 투표를 한 다음 봉함하고 서울에서 집결하여 투표를 집계하는 방식이었다. 관련기사

• 사무집행기구인 사무처에는 별정직 사무총장과 차장을 두었다. 업무는 다른 국가기관에 위탁해서 처리하거나, 다른 국가기관에서 사무처를 겸직할 수 있었다.

• 대의원은 국회의원, 공무원을 겸직하는 것이 금지되며, 정치 관여 역시 엄격하게 금지된다.
  • 대의원이 국회의원에 출마하려면 2년을 기다려야 했다.
  • 대의원 선거에 출마하려는 정당원은 선거 공고일로부터 5일 이내에 탈당해야 한다.

• 선거구는 1630개 정도. 소선거구와 중선거구가 섞여 있었으며, 선거구의 인구에 따라서 1~5명의 대의원을 선출했다. 인구 2만 이하의 읍면 선거구는 1인, 인구 2만 이상의 선거구는 2만명을 넘을 때마다 +1명씩 되며 최대 10만명까지 한 선거구에 묶이게 되므로 최대 5명을 선출하는 중선거구가 나올 수 있다. 유권자는 후보자 가운데 1명에게만 투표하며 중선거구에서는 득표 순위에 따라서 선출된다.#

• 선거는 완전한 선거공영제. 1. 합동연설회 2. 선거공보 3. 선거벽보 3가지만 허용되었다. 그 외의 방법으로 하는 후보자 개인의 선거운동은 금지되었다. 연설은 20분으로 제한되고 주제는 유신에 관한 것이어야 했으며 연설 중에 정당 지지 등의 발언은 불허되었다.

• 피선거권을 얻으려면 30세 이상 국회의원 피선거권이 있는 자로 2년간 같은 선거구에 거주해야 했다.

• 후보자 등록을 하려면 유권자 300명 이상(5천명 이하 선거구는 100명)이 기명날인을 한 추천장이 필요했다. 이 때 이미 다른 후보를 추천한 유권자로부터 추천을 받으면 후보등록이 '무효'로 처리된다.

• 소소한 활동도 벌였다. 결의문을 제출하거나관련기사, 새마을운동 홍보, 수해복구 모금 갹출 같은 활동에 나섰다.관련기사

• 대의원은 명예직이며 세비나 보수는 주어지지 않았다.# 다만 회의참석 수당과 교통비 등의 경비는 지급받았다는 기록이 있다.#
  • 당선자에게는 메달과 수첩을 부상(?)으로 주었다. 검색해보면 가끔 올려놓은 사람이 있다.

경비내역	72년~77년	77년 이후
회의 출석 수당	하루 1천원	하루 5천원
왕복 교통비	8천원	1만원
(도서지방)	1만 8천원	2만원
숙식비	하루 7천 2백원	하루 1만1천5백원
시내교통비	2천원	3천원

1975년 당시 당시 대학교수 연봉이 12만원 밖에 안 되었다는 점과 물가를 비교해보면 나름대로 체면치례 할 만큼 받았다고 볼 수 있다.연봉기사물가관련기사

6.1 통일주체국민회의법

웃기는게 상당히 많은 법률이었다. 병맛스러울 지경. 솔직히 말하자면 '회의'조차 되지 않는다.

• 통일주체국민회의법에 따르면, 대통령 선거와 헌법 개정안 이외의 안건에 관한 투표는 의장(=대통령)이 "기립투표"("이의 있으면 일어나봐.")를 지시하거나, 이의 유무를 물어서 이의가 없다고 하면 가결된 걸로 처리할 수 있었다.("이의없지? 넘어가자.")

• 출석 명패와 비교해서 표가 많을 때는 재투표 하는데, 투표의 결과에 영향을 미치지 않을 때는 재투표 하지 않는다는 규정이 있었다. 뭔가 이상하다?

• 34조 1항 : 국민회의의 의사진행에 관한 모든 절차는 법률과 대통령법에 규정이 있는 경우를 제외하면 의장(=대통령)이 결정한다.
• 34조 2항 : 1항의 결정에 대해서 누구든지 이의를 제기하거나 의견을 진술할 수 없다.(엥?)

• 대의원은 '발언'을 하기 위해서 그 전날에 미리 허가를 취해야 한다.(...)

7 참고자료

• 통일주체국민회의법전문