- 관련 문서 : 대한민국 헌법/역사, 제6공화국, 개헌
목차
1 개요
1987년 10월 29일에 공포되어 1988년 2월 25일에 시행된 대한민국 헌법을 개헌하자는 것에 대한 논의. 아직 이뤄지지는 않았으나, 개헌이 되면 제7공화국으로 불리게 될 것이다.[1]
2 논의
현행 헌정체제는 제6공화국 혹은 1987년 체제라고 불리며, 1990년대 후반 국민의 정부 시절 쯤부터 여야 가리지 않고 꾸준히 이 체제를 바꿔야 한다는 논의가 불거지고 있다. 특히 법학자들 중엔 이제 시대가 변했기에 거기에 맞춰서 바뀌어야 한다는 목소리가 강하다. 그런데 문제는 헌법이나 법률 조항을 볼 일이 상대적으로 적은 편인 국민들은 헌법 개정의 필요성을 별로 느끼고 있지 않으며, 쟁점이 쟁점이다보니 국회의원들의 찬성표가 모이지 않아 개정안 발의부터 어렵다는 것이다.
게다가 대통령이 주로 임기 말이 되어 국정 장악력이 떨어질 때 개헌 이슈를 들고 나오지만 대선 주자들이 반대하고, 당선된 이후에는 국정 운영을 위해 개헌 논의를 고사시키는 패턴이 반복되어 왔다.[2]
의외겠지만 6공화국 헌법에 대한 개헌 논의 즉 10차 개헌 논의는 생각보다 빨리 시작되었다. 가장 먼저 벌어진 개헌 논의는 1990년 3당합당 당시로 당시 3당의 수장이었던 노태우, 김영삼, 김종필은 3당 합당을 하면서 내각제로 개헌을 할 것을 합의한 비밀 각서를 작성했다 유야무야된 일도 있었다.(그리고 이것은 90년 10월 25일 중앙일보에 폭로되면서 노태우와 김영삼 사이의 갈등을 가져온다)
2012년 대선에서는 개헌이 핵심 이슈로 등장하였고 당시 박근혜 대선 후보는 당선되면 4년 중임제로 개헌하겠다는 입장을 밝혔지만, 당선된 후 국정 추진력에 영향력을 줄 수 있음을 우려하였는지 개헌 논의를 한동안 차단해오고 있었다. 이러한 영향인지 2013년 4월 12일 여야가 개헌 논의 기구를 구성하기로 합의하였으나 결국 무산되었다. 일단 대체적인 여야의 개헌흐름은 대통령의 권한을 축소하는 분권형 개헌의 흐름으로 보여지고 있다.
하지만 국회 내에서는 "개헌추진 국회의원 모임"에 절반 이상의 의원들이 소속되어 있어 개헌의 불씨는 사그라들지 않고 있다. 다만 정당별로, 정파별로 유불리와 이념에 따라 추구하는 바가 조금씩 달라 합의가 잘 이루어지지 않고 있다. 개헌전도사로 이재오 의원이 다시 개헌을 주장하고 나섰으나 별 논의가 진전되지 못했다. 그러다가 2016년 6월, 제20대 국회가 개원하면서 전반기 국회의장인 정세균 의장이 다시 개헌논의에 불을 지폈다. 그리고 2016년 10월 20일 정계복귀를 선언한 손학규 전 민주당 대표도 제7공화국을 언급하며 개헌론에 불을 지폈고, 이에 화답이라도 하듯 2016년 10월 24일 개헌에 부정적이던 박근혜 대통령도 후술되어있듯 직접 개헌논의를 언급했다.
한편 이런 여야간 개헌 논의와는 별도로 한국의 진보정당에서는 과거부터 자체적으로 진보적 아젠다를 내걸고 개헌을 공약으로 내세워왔다. 2012년 대통령 당시에는 2013년 체제 등으로 회자되기도 했다. 애초 구 민주노동당의 2007년 대선후보 경선에서 노회찬 후보의 캐치프라이즈가 제7공화국이었다. 진보세력 내에서도 현 87년 체제를 종식하고 새로운 체제를 열자고 주장하는 사람들이 있다.
다만 오해하지 말아야 할 것은, 현행 헌법이 완벽하지는 않지만 그렇다고 심각한 결함이 있는 것도 아니라는 것이다. 때문에 국민들보단 국회의원이나 법학자들끼리만 논의하는 측면도 있다. 한국의 현행 헌법은 전반적으로 세계 각국의 헌법에서 좋은 요소를 다 끌어모은 다음, 재정 이전까지의 피바람 잘 날 없던 날들을 교훈삼아 손본 상당히 괜찮은 헌법이다. 또한 대부분의 중요사항은 다 법률로 규정하도록 하고 있어서 말만 하고 실천은 안 하는 사태가 생기지 않도록 만들어 놓았다. 과거의 헌법들에 비하면 권력분립의 원칙이나 민주주의 정신 등에 있어서 가장 발전된 형태에 가깝다는 의견도 있다. 다만 개헌을 주장하는 측의 요지는 그럼에도 국민의 기본권 등에서 일부 미약한 부분이 남아있고, 여야간 극심한 분열과 대립 속에서 국정과제들이 밀리는 현상을 막고자 연정, 분권 등을 기치로 그에 따른 권력구조나 선거제도 같은 점을 고치자는 측면이 강해보인다.
2.1 관련 대통령들의 발언
임기 중 대통령 중임제 도입이나 정경유착의 온상이 될 내각제 채택을 위한 개헌, 또는 어떤 형태의 개헌도 단호히 반대할 것이다.
김영삼, 1996년 신한국당 전당대회에서
생각해 본 적이 없다. 지금은 경제를 살리고 민생을 안정시키는 데 온 국민이 뜻과 힘을 모아야 할 때이며 불필요한 논란으로 내부의 힘을 낭비해선 안 된다.
김대중, 2001년 10월 기자회견에서 개헌의 필요성에 대해 묻자
국민적 합의 수준이 높고 시급한 과제에 집중해 헌법을 개정하는 것이 필요하다는 판단에서 대통령 4년 연임제 개헌을 제안한다.
노무현, 2007년 1월 9일 대국민특별담화에서 이른바 "원포인트 개헌론"을 제안하며
참 나쁜 대통령이다. 국민이 불행하다. 대통령 눈에는 선거밖에 안 보이느냐. 민생경제를 포함, 총체적인 국정위기를 맞고 있고 선거가 일 년밖에 남지 않은 시점에서 개헌논의를 하면 블랙홀처럼 모든 문제가 빨려 들어갈 수 있다.
박근혜, 2007년 1월 노무현 대통령이 제안한 개헌론을 비판하며[3]
나쁜 대통령은 자기를 위해 개헌하는 대통령.
노무현, 2007년 1월 박근혜의 "참 나쁜 대통령"에 반박하며. #
현행 헌법이 변화된 시기에 맞지 않는 부분이 많다. 이왕 개헌 논의를 하려면 정략적이 아닌 국운 융성을 위해 당에서 제대로 해보라.
이명박, 2011년 1월 한나라당 지도부와의 비공개 만찬회동에서
저는 집권 후 4년 중임제와 국민의 생존권적 기본권 강화 등을 포함한 여러 과제에 대해 충분히 논의하고 국민적 공감대를 확보해서 국민의 삶에 도움이 되는 개헌을 추진해 나가겠습니다.
박근혜, 2012년 11월 6일 발표한 정치쇄신안 중에서
민생이 어렵고 남북관계도 불안한 상황에서 개헌 논의를 하면 블랙홀이 될 가능성이 있다.
박근혜, 2013년 4월 16일 민주통합당 의원들과의 청와대 만찬에서
지금 우리에겐 그 어떤 것도 '경제 살리기'를 우선할 수 없다. 개헌 논의 등 다른 곳으로 국가역량을 분산시키면 또 다른 경제의 '블랙홀'을 유발시킬 수 있다.
박근혜, 2014년 10월 6일 청와대 수석비서관회의에서
지금 우리 상황이 블랙홀같이 모든 것을 빨아들여도 상관없는 정도로 여유 있는 상황인가. 개헌을 외치는 사람들이 개헌을 생각할 수 없게끔 몰아간다. 청년들은 고용절벽에 처해서 하루가 급한 상황에서 이러한 것을 풀면서 말해야지 국민 앞에 염치가 있는 것이다. (경제가) 발목 잡히고 나라가 한 치 앞이 어찌될지 모르는 상황에서 개헌을 말하는 건 입에 떨어지지 않는다.
박근혜, 2016년 1월 13일 신년 기자회견에서
임기 내에 헌법 개정을 완수하기 위해 정부 내에 헌법 개정을 위한 조직을 설치해서 국민의 여망을 담은 개헌안을 마련하도록 하겠습니다.
박근혜, 2016년 10월 24일 국회 예산안 시정연설에서
블랙홀 이야기가 대체 몇 번이나 나온 거야? 우주가 도와준대잖아
참 나쁜 대통령이다.
3 쟁점
쟁점은 독일식 비례대표제, 중선거구제 등의 개편을 비롯한 선거법 개혁과 대통령 중임제, 의원 내각제, 이원집정부제 개헌 등 권력구조 개편에 초점이 맞추어져 있다. 그리고 가장 관심사인 대통령 임기와 관련해 장기적인 시각에서 정책을 추진해야 할 필요성이 큼에도 불구하고 5년의 임기는 너무 짧고,[4] 대통령이 본인에 대한 직접적인 평가를 받지 않다보니 국정운영에 국민의 눈치를 덜 본다는 단점이 있다.[5] 게다가 두 번 다시 정권을 못 잡기 때문에 레임덕이 너무 금방 온다는 것도 단점.
국회의원들도 특히 문제삼는 것은 대충 30년쯤 굴려보니 선거에 이기고도 국론이 분열되거나, 잘못된 대통령이 나타나서 빨리 갈아치워야 할 경우나, 잘하는 놈이 나타나도 한 번 더 할 가능성이 없다는 것이다. 하지만 조지 부시도 재선한 걸 보면... 게다가 이전의 헌법들과 비교해서 상당부분 개인의 권리나 지방자치제가 강화되었으나, 사회 전반의 평등한 권리와 부의 분배, 균형발전을 위해선 턱없이 부족하다는 의견이 부상하고 있다.[6] 특히나 현재 한국의 정치 체제는 미국식 대통령제와 프랑스 드골[7] 체제의 요소가 꽤 많이 들어있기 때문에 일명 '제왕적 대통령제'로 여전히 대통령의 권위가 강하다는 평가가 있다.
개인의 인권보장과 통치구조를 두고 많은 논의가 이뤄지고 있으나 헌법학자들과 일부 국회의원들은 가장 현대적인 헌법으로 분류되는 독일과 스위스 헌법 등을 참고하여 기본권 부분도 강화하는 등의 논의가 이뤄지고 있다.
3.1 시기
개헌이 현실화하기 위해 불가피한 현직 대통령·국회의원의 임기 단축도 개헌 논의 활성화를 가로막았다. 대통령과 국회의원의 임기 종료 시점이 일치하지 않아 개헌을 할 경우 어느 한쪽의 임기가 줄기 때문이다.
- 19대 대선부터 적용할 경우 - 20대 국회 임기 2년으로 단축[8]
- 예) 2017년 12월 19대 대선 → 2018년 2월 대통령 임기 시작, 헌법 발효 → 2018년 4월 21대 총선 → 2018년 5월 21대 국회 개원
- 21대 총선부터 적용할 경우 - 19대 대통령 임기 2년으로 단축
- 예) 2018년 2월 19대 대통령 임기 시작 → 2020년 1월 20대 대선 → 2020년 4월 대통령 임기 시작, 21대 총선, 헌법 발효 → 2020년 5월 21대 국회 개원
때문에 차기 대선주자들의 이해관계에 따라 시기가 논의되는 분위기. 사실 대선과 총선이 겹친 2012년이 적기였고, 때문에 당시 노무현 대통령이 차기 대통령 임기에서 개헌이 필요하다는 언급을 했지만 크게 호응을 얻지는 못했다. 이러한 점 때문에 안희정 같은 인사는 아예 2032년 개헌설을 주장하기도 한다.
3.2 헌법재판소와 대법원의 관계 정립
헌법재판소의 결정의 효력 및 권한의 확대 및 대법원과의 관계 정립이 주요 쟁점 중에 하나다.
현행 헌법 및 헌법재판소법상 헌법재판소에게 법원의 판결에 대한 심판권한을 부여하고 있지 않아 헌법학자들은 독일처럼 추가해야 한다는 의견이 많고, 한정위헌 등 헌법재판소의 변형결정의 기속력을 대법원이 인정하지 않아 사법기관 사이에 법리가 충돌하는 문제가 있어 이를 정리해야 한다는 의견이 많다.
또, 위상에 대해서 헌법재판관을 대법원장이 지명하는 것과 지명 방식에 대한 어떠한 제한이 없다는 점도 개헌을 통해 해결해야 될 과제다.
3.3 국가인권위원회 헌법기관화
국가인권위원회는 9차 개헌 이후에 설립된 기관이라 헌법에는 그 내용이 없다. 현재 행정, 입법, 사법으로부터 독립된 기구로 위치해있지만 헌법에는 설치 근거가 없어 준헌법기관으로 불린다. 이 때문에, 중앙선거관리위원회처럼 독립성 강화 등을 위해 헌법에 명문화해야 한다는 의견이 많다.
3.4 권력 구조 개편
사실, 개헌의 핵심 사항이다. 대통령 4년 중임제, 내각제, 이원집정부제 등 다양한 제도가 언급되고 있다.
4 2007년 참여정부의 원포인트 개헌안
대통령과 국회의원의 임기를 일치시켜 국정 혼란과 갈등 요인을 제거하고, 대통령과 국회가 보다 책임 있게 국정에 임하도록 해야 합니다. 대통령과 국회의원의 임기불일치는 여소야대 정치구조를 만드는 주요 요인이기도 합니다. 민주주의가 확고하게 뿌리내린 오늘의 한국 현실에서, 국정을 책임지고 일하는 세력보다 반대하는 세력이 다수를 형성하는 것이 결코 바람직한 구조는 아닙니다. 변화의 속도가 국가의 성패를 좌우하는 시대에 중대한 국가적 과제와 민생 과제들이 지체되고 결론을 내리지 못하는 상태가 지속됩니다.
- 노무현, 2007년 3월 헌법 개정 시안을 발표하며
2007년 3월, 노무현 대통령의 "원포인트 개헌론"에 대한 후속 대책으로 정부가 내놓은 헌법 개정 시안. 개헌 담화 발언 전문
개정 시안의 핵심은 대통령과 국회의원의 임기 일치다. 이후 논의되는 개헌 내용과는 다소 거리가 있을 수도 있지만, 당시엔 그나마 큰 반대없이 여야 상당수가 공감할 만한 수준에서 이뤄진 것이었다.[9] 하지만 이 안조차 대선과 총선이 겹치는 다음 정권으로 미루잔 여론 속에 흐지부지되었고, 역시나(?) MB정부에서도 개헌은 결국 불발된다.
5 2016년 박근혜정부의 개헌안
우리 정치는 대통령 선거를 치른 다음 날부터 다시 차기 대선이 시작되는 정치체제로 인해 극단적인 정쟁과 대결구도가 일상이 되어버렸고, 민생보다는 정권창출을 목적으로 투쟁하는 악순환이 반복되고 있습니다. 대한민국의 발전을 가로막는 구조적 문제를 해결하고 국가적 정책현안을 함께 토론하고 책임지는 정치는 실종되었습니다.
고심 끝에, 이제 대한민국의 지속가능한 발전을 위해서는 우리가 처한 한계를 어떻게든 큰 틀에서 풀어야 하고 저의 공약사항이기도 한 개헌논의를 더 이상 미룰 수 없다는 결론에 도달했습니다.
대립과 분열로 한 걸음도 나가지 못하는 지금의 정치 체제로는 대한민국의 밝은 미래를 기대하기 어렵습니다. 이제는 1987년 체제를 극복하고 대한민국을 새롭게 도약시킬 2017년 체제를 구상하고 만들어야 할 때입니다.
정파적 이익이나 정략적 목적이 아닌, 대한민국의 50년, 100년 미래를 이끌어 나갈 미래지향적인 2017 체제 헌법을 국민과 함께 만들어 가길 기대합니다.
- 박근혜, 2016년 10월 24일 국회 예산안 시정연설에서
2016년 10월 11일 새누리당 김성태 의원은 2017년 상반기 재보궐선거를 목표로 개헌을 추진하자고 말했다.#
그리고 이로부터 약 2주 후인 2016년 10월 24일, 개헌에 대해 줄곧 부정적인 입장을 취해오던 박근혜 대통령이 시정연설을 위해 방문한 국회에서 직접 임기내 개헌완수를 천명하며 2017년 개헌을 위해 국회에서도 준비해달라고 공식요청했다.# 이에 대해 새누리당은 매우 시기적절한 제안이었다며 환영한 반면, 더불어민주당과 국민의당은 개헌은 필요하지만 최순실 게이트 에 대한 의혹이 심화되고 있는 와중에 개헌론을 꺼내든 것은 영 좋지 않은 타이밍이라며 신중한 반응을 보였다.#
하지만 개헌안이 제안된 지 채 12시간도 지나지 않아 JTBC 뉴스룸에서 특종으로 최순실 게이트와 관련한 '대통령 연설문 유출 관련 물증 확보 보도'를 했고, 이른바 "순실개헌"으로 규정되면서 개헌논의가 거의 중단되었다.# 그리고 다음날인 2016년 10월 25일 박근혜 대통령 대국민 사과가 발표되었다. 영화가 따로 없다 그리고 박근혜 대통령의 개헌안 발표를 최순실 게이트와 연관시켜 비꼰 만평까지 나왔다. 오히려 갠헌 연설의 목적이 그날 JTBC가 최순실 게이트에 보도할 예정이라는 것을 알고 그 전에 선수를 쳐서 최순실 게이트를 묻으려는 시도라는 의혹이 있다. 하지만 그 결과는 ...
권범철 화백의 10월 25일자 한겨레 그림판 카툰.#
이로 인해 향후 개헌 논의는 최순실 게이트가 좀 가라앉아야 제대로 된 논의가 시작될 것으로 보인다. 최순실 게이트 덮기위해 만든것인것 같지만.. "나쁜 대통령은 자기 위한 개헌"
- ↑ 다만 현행 국가체제의 구조 자체를 뜯어고치는 수준이 되어야 공화국의 숫자가 바뀌며, 본질적인 요소가 유지된다면 공화국의 명칭은 그대로일 수도 있다.
- ↑ 노무현 대통령과 이명박 대통령은 모두 임기 마지막 해(2007년과 2011년)에 개헌 이슈를 제기했다. 그러나 야당(한나라당/민주당)과 유력 대선후보(박근혜 전 한나라당 대표)가 반대하여 논의는 사그라들었다.
- ↑ 때문에 2016년 10월 24일 국회연설에서 개헌론을 꺼낼 때 입장이 완전히 바뀌었다고 비판받기도 했다.
이래서 사람은 말을 신중하게 해야 - ↑ 게다가 임기 초 1년은 조직 개편과 국정 방향 전환으로 날아가고, 임기 말 2년은 레임덕으로 날아가다시피 하다보니 실제로 제대로 일할 수 있는 시간은 2년밖에 안 된다는 것.
- ↑ 애초에 제헌헌법과 독재에 의해 헌법이 개헌되기 이전에도 대통령의 연임은 허용사항이었으며, 합리적인 조항으로 받아들여졌다. 문제는 이러한 법이 박정희 같은 희대의 독재자를 탄생시켰다는 점이고, 결국 이러한 사태의 재발을 막고자 9차 개헌 당시 겨우 얻어낸 대통령 직선제에 한 발 더 나아가 단임제까지 결정하게 된 것이다. 이것이 30여 년 정도의 세월이 지난 현재에도 여전히 유효한가 하는 여부가 이슈인 것이다.
- ↑ 다만 여기서 지적하는 요소들 중에는 사실 헌법개정까지 안 가고 법률을 뜯어고치면 되는 부분도 많다. 헌법은 통치구조를 제외하면 사실 상당히 두루뭉술하고 포괄적으로 서술하고 있으며, 주요 사항은 죄다 법률로 위임하기 때문. 이런 측면에서 국회의원들은 현행 헌법 내에서도 충분히 더 나은 사회를 만들 수 있는데 그런 방향으로의 연구는 안 하고 개헌이 만병통치약인 것마냥 선전한다는 비판도 있다.
- ↑ 지나치게 강한 권력을 휘둘러서 1968년에 비틀비틀하다(...) 사임하신 그 분 맞다.
- ↑ 그래서 9차 개헌할 때, 12대 국회 임기가 1년 줄었다.
- ↑ 이견차로 반영이 안 되었을 뿐 당연히 당시에도 개헌의 구체적인 내용에 관한 수많은 논의들은 있었다.