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地方自治 / Local Self-Government, Local Autonomy
1 개요
민주주의 체제에서 지방분권을 위하는 행정형태.[1] 전국이 아니라 일정한 지역을 기반으로 하는 단체나 주민이 선출한 기관을 통해서 스스로 그 지방을 통치하는 정치체제. 별명은 "풀뿌리 민주주의".[2]지방선거의 형태로 지방자치단체장 및 의원들을 선출한다.
2 지방자치의 성격
지방자치는 '단체자치'와 '주민자치'의 두가지 성격을 가지고 있다. '단체자치'란, 지방자치단체가 하는 사무가 중앙정부의 권한에 귀속되지 않고 지방자치단체가 독자적인 권한을 받아 사무를 처리하는 것을 말한다. '주민자치'란, 주민들이 자체적으로 조직한 조직에서 지역사회의 각종 사무를 공식적으로 처리하는 것이다.
영국이나 미국같이 전통적으로 연방제로 발달한 국가[3]는 주민자치의 성격이 강하고, 프랑스같이 중앙권력이 강한 나라에서 지방자치가 발달하면 단체자치의 성격이 강하다. 대한민국도 중앙권력이 강한 나라라서[4] 단체자치의 성격이 강하다.
또한 지방자치제도는 민주주의와 같은 관련성을 가지고 있다는 일반적 인식에도 불구하고 실제 비민주적 국가에서도 지방자치제도가 있다. 공산주의 국가에서도 지방분권주의에 의한 지방자치제도가 실시되고 있고, 동시에 독재국가에서도 지방자치제도가 시행되는 것을 볼 수 있다.
한국처럼 지자체장(지방행정부)과 지방의회가 분립하는 이원형 지방자치(지자체장을 주민들의 직접선거로써 선출)를 하는 국가도 있고, 주민들의 투표에 의해 형성된 지방의회가 지방행정부를 구성하는 일원형 지방자치(지방의회가 지자체장을 선출하는 간선제)를 하는 국가도 있다. 현행 대한민국 헌법에서는 지방의회를 반드시 두라고만 직접 규정하였지, 이원형 지방자치(지자체장 주민 직선제)를 할 것인지 일원형 지방자치(지자체장 지방의회 간선제)를 할 것인지 여부는 법률로 위임하고 있다.
3 대한민국의 지방자치
1948년 대한민국 헌법에서 지방자치를 명시하고, 이듬해인 1949년 최초의 지방자치법이 제정되면서 대한민국 지방자치의 역사가 시작되었다. 이 당시의 지방자치단체는 광역자치단체로서 특별시(서울특별시)와 도, 기초자치단체로서 시·읍·면을 두었다. 현재와는 달리 구나 군은 기초자치단체가 아니었다는 것과[5] , 지방자치단체장 선거는 실시하지 않고[6] 지방의회 선거[7]만 실시하였다는 것 등의 차이점이 있다. 그러나 한국 전쟁이 발발하면서, 최초의 지방선거는 1952년에 실시되었다.
이후 1960년 4.19 혁명이 일어나고 개헌을 통해 제2공화국이 수립되면서, 지방선거 대상이 지방자치단체장까지 확대되었다.
그러나 바로 이듬해인 1961년 5.16 군사정변이 일어나고 "지방자치에 관한 임시조치법"을 만들어, 지방의회를 해산하고 지방자치단체를 폐지하며, 지방자치의 부활을 통일 이후로 유보한다고 결정함으로서 지방자치제도가 폐지된 흑역사가 있다. 이 때부터 특별·직할시장, 도지사, 시장, 군수 등 각급 행정구역의 장을 모두 중앙정부(내무부)에서 직접 임명하는 임명제(관선제)가 실시되었다.
그러다가 1987년 6월 항쟁으로 인해 개헌이 이루어지면서 임시조치법은 폐지되고, 개정 헌법에 따라 1987년 지방자치법이 부활하여 1991년부터 지방선거가 다시 치러지기 시작하였다(지방의회 선거는 1991년부터, 지방자치단체장 선거는 1995년부터 실시). 현행 지방자치제의 본격적인 시작은 1995년 7월 1일로 본다.
현행 대한민국 헌법에서는 지방자치를 구체적으로 명시하고 있다. 헌법에 지방자치를 명시하지 않은 국가들도 상당히 있는데, 대한민국에서는 명시하고 있는 것이다. 이렇게 구체적으로 명시한 이유는 위의 지방자치의 역사에서 보듯 임시조치법 등으로 지방자치를 폐지해 버린 흑역사가 있기 때문에, 앞으로 또 지방자치가 폐지되는 일이 없도록 하기 위한 것이다.
- 대한민국 헌법 제8장 지방자치
- 제117조 ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
- 제118조 ① 지방자치단체에 의회를 둔다. ②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.
3.1 한국 지방자치제도의 구조적 난점과 운영의 미숙함
대한민국의 지방자치제도는 제도의 구조상 난맥과 미성숙으로 현재 썩 좋은 편은 아닌데, 일단 제도적 측면에선 세제상으로 지방자치단체들의 재정자립도가 열악하기 때문이다.
세금에서 대부분의 세목을 국세로 지정해놓고 지방세 항목이 많지가 않아 정작 중앙정부에 의존할 수밖에 없는 형태로 법이 짜여 있다. 서울특별시, 인천광역시, 울산광역시 등을 제외하면 많은 지자체들이 재정자립도가 50%조차 넘지 못하여 중앙정부의 교부세와 보조금에 의존해야 하는게 대한민국 지방자치제도의 현실이다. 당연히 교부세와 보조금에 의존하게되면 지방자치단체의 행정이 중앙정부에 구속될 수밖에 없다. 지방자치단체에서 무슨 사업을 하려 해도 중앙정부에서 교부세/보조금을 주지 않는 방법으로 뒤집어버릴 수 있기 때문이다. 대장성?
이런 상황을 두고 김문수 경기도지사는 “지방자치는 2할자치, 자치는 없고 지방선거만 있다”며 꼬집었다.## 지방자치단체가 자체적으로 사업을 벌릴 수단도, 재원도 마련해주지 않고 중앙정부에만 의존하게 만드는게 무슨 지방자치냐는 것.
또한 문제라면 대표적으로 지방자치단체장이 자치단체의 예산으로 치적쌓기나 보여주기성 행사에 정신을 파는 경우가 많고, 지방의회가 하는 일이 실질적으로 시민 생활에 와닿기 힘들며, 중앙의 통제가 상대적으로 약한 틈을 타 지방 토호들과의 유착이 심한 경우가 많기 때문이다. 지자체들이 지방채를 무리하게 발행하여 유리궁전으로 호화청사를 짓고는 나중에 중앙정부에 구조 요청을 하는 황당한 상황도 벌어지곤 한다.
또한 상기한 토호와 지자체간의 유착은 강릉시 비리 사례, 섬노예, 황제노역 사건 등에서 여실히 드러난다.
지방 간 불균형이 극심한 상황에서 실시하는 것도 문제. 인구와 경제력에서 경부축선과 비경부축선 지역의 격차는 매우 심각하다. 특히, 영남권은 인구 1,300만여 명에[8] 광역자치단체만 5개(경상남·북도 및 부산·대구·울산광역시)가 있고, 수도권(서울특별시, 인천광역시 및 경기도)은 인구 2,500만여 명의 세계 4위 광역경제권이다. 이 같은 상황에서 지방자치제를 실시하자는 건 나머지 지역은 죽으라는 거나 마찬가지인 소리다.
4 비판
지방자치제도가 공무원의 부정부패를 줄이는 데 효과가 있는지의 여부는 판단을 유보할 필요가 있다. 관련기사 1 관련기사 2 관련기사 3
물론 지방자치제가 '이론대로'만 돌아간다면 부정부패가 줄어들고, 지방행정의 효율화를 기대할 수 있다. 시민의 감시를 통해 공무원들의 부정을 막겠다는 취지 자체는 좋으나 실제로 그렇게 돌아가는지는 조금 생각해 봐야 한다. 정부의 국정에 대해서도 무관심한 사람들이 태반인데, 작은 단위인 지방행정에 대해서는 말 할 것도 없다. 여론의 사각지대에 놓이게 되어 부정부패와 비효율, 전시행정만 유발하는 역효과가 나올 수도 있다. 지방자치는 어떤 경우는 오히려 중앙에 의한 감시를 약화시킴으로써 부정부패를 더 키우는 역할을 할 수 있으며, 기존의 부패가 해결되지는 않은 상태에서 중앙에서 발생하는 부패의 유형이 지방에서 똑같이 나타내는 문제를 드러내고 있다. 이것은 비단 한국뿐만이 아니라 외국에서도 발견할 수 있는 문제이다. 규모가 작은 지역의( 즉 구성원 수와 영역이 작은 곳) 지방차지는 작은 사회가 자주 발생하는 등 문제가 발생하더라도 그럭저럭 잘 굴러가는 경우가 많지만 규모가 크면 저런 문제가 더 자주 발생하는 경향이 있다.
미국이나 러시아처럼 너무 영토가 커서 분배를 하지 않으면 안 될 정도거나 독일, 프랑스, 영국처럼 지방 분권의 역사가 오래된 지역의 경우 수백년간 길러진 문화나 사고방식의 문제로 이런 문제가 상대적으로 덜하지만, 한국의 경우는 조선조 오백년 동안[9] 중앙집권체제에 워낙 익숙해졌기 때문에 서양권보다 지방자치제가 더 활성화되기 힘들다는 주장도 존재한다. 특히 미국, 러시아, 독일, 영국 같은 나라들은 연방, 혹은 연합 국가라 지방 분권이 불가피하지만 한국은 그런 체제가 아니기 때문에 지방 분권에 대해 부정적으로 보는 시각도 있다.
더 깊이 파고든다면 유럽의 경우에는 로마제국이 망한 뒤에도 서로 간의 왕래가 빈번했으며 국왕은 그저 영주들 가운데 가장 힘이 센 사람에 불과했었기 때문에 거의 영지 하나하나가 각각 하나의 국가나 다름이 없었다. 이런 상태에서 중앙집권이 나타났는데, 이때에도 바로 국왕의 권력이 전국 곳곳에 퍼지진 못했거나 귀족연립정권의 형태로 중앙집권이 형성되었기 때문에 중앙에서 각 지방을 한국과 중국처럼 장악을 하지 못했다. 그런 상태에서는 아무리 중앙집권을 하려해도 되지 않기에 지방에 권력을 주어야 했다. 물론 시간이 지난 2015년 기준으로 발달한 정보통신기술로 중앙집권을 하려면 가능은 하지만 이미 전통이 굳어버렸기 때문에 특별한 일이 벌어지지 않는 이상 변하진 않는다. 러시아처럼 비용이나 중앙이 개입이 어려운 각 지방 사정(정치적, 경제적 등. 예를 든다면 멀리 갈 것도 없이 체첸, 크림반도, 남오세티야, 극동지역을 들 수 있다.)이 있는 경우도 있다.
현재 곳곳의 단체장들이 실적쌓기를 위한 온갖 전시성 행정을 남발하고, 이 과정에서 단체장들은 공무원들과 한통속이 되어서 부정부패를 저지르는 일이 잇따르고 있다. 이 결과 지방재정은 고갈이 나고 선거 끝나면 그만인 자치단체 정치인들과 달리 그 부담은 고스란히 지역 주민들에게 돌아가게 된다. 그리고 이것을 감시해야 할 지방의원들은 자기들이 지역토호인 것을 이용, 오히려 한 팔을 거들거나 자신들이 더 주도적이 되어버리는 등 부정부패를 막는 데 아무런 소용이 없다. 높은 이상을 가지고 출발한 지방자치제가 최악의 사람을 만날 경우 최악의 제도가 되는 것이다. 그 지방 자치가 발달했다는 선진국에서도 이런 문제에서는 각자 정도의 차이가 있을지언정 자유로울 수가 없다. 당장 이탈리아의 경우 마피아 집단과 지방정부가 결탁하는 일이 심심치 않게 나온다.
지방자치제와 민주주의의 핵심은 바로 의회 인데, 바로 그 의회가 썩어버렸기 때문에 민주주의는 낙후된 채로 머물러 있는 것이고, 지방자치제 또한 제대로 굴러갈 수가 없는 것이다. 물론 이들을 지금의 자리에 올려놓아 준 것은 바로 국민이다. 조세프 드 메스트르의 말대로 대한민국 국민들은 그들의 수준에 맞는 정부를 가지고 있는 것이고, 지방자치제의 이상과는 달리 한국의 민주주의의 수준은 그 이상을 충족시킬 만큼 발달하지 못했기에 지방자치제가 만족스러운 성과를 내지 못하는 것이다.
특히 작은 사회의 문제를 해결하기 위해 기존 치안인력의 구성원을 지속적으로 교대 배치하여 임지를 수시로 바꾸고, 이를 통해 지역 토호와의 유착을 최소화할 필요성이 제기되고 있다. 지방자치제가 발달한 선진국에서도 겪는 문제로 '고인물이 썩는 것'에 비유할 수 있다. 황제노역 사건이나 밀양 성범죄 사건처럼 공권력이 지역과 밀착된 상태이거나 전남 신안군 등 일부 지역에서 공권력 전체가 지역 토호로 구성된 노예주들과 한패거리라는 것이 대표적인 작은 사회 범죄인데, 이는 해당 지역 사람을 그대로 파견 배치하고 장기간 그 자리에 앉히기 때문에 발생하는 문제다.
5 미디어에서의 지방자치
- 이말년 서유기에서 등장하는 우마왕이 지방자치근을 사용한다.