정책

한자 : 政策
영어 : policy
독일어 : Politik

1 설명

정부 또는 각종 공/사부문 단체가 그들의 당면한 문제를 해결하기 위한 행동방침.

일반적으로 정책이라 하면 정부정책만을 의미하는 경우가 많다. 정책학자들 사이에서도 마찬가지. 그런데 민간부문에서도 간혹 정책이라는 단어가 쓰이는 경우도 있다. 예를 들자면 "고객님 저희 환불 정책은요......" 같은 경우. 사실 영어의 policy는 이런 민간 정책도 포괄할 수 있는 단어이다. 일단 여기서는 정부가 공공의 이익에 부합하는 목적을 띠고 결정하는 방침으로만 설명하기로 한다.

일반적인 민간부문의 그것과는 달리, 정부가 정하는 정책은 몇 가지 특징을 갖는다. 첫째, 우리의 세금이 들어간다.(…) 정부정책이 사공이 너무 많아서 가끔 산으로 올라갈 때마다 국민들이 매번 화를 내는 이유. 둘째, 국가가 주도하는 것인 만큼, 그 집행에 있어 강제력을 갖는다. 셋째, 상당한 사회적 갈등과 정치적 과정을 거쳐서 집행된다. 마지막 한 가지만 더 거론하자면, 어마어마하게 많은 이해관계자들이 복잡하게 얽히는 경우가 많다. 여기서는 일단 네 가지만 거론했지만, 이와 같은 특징들은 왜 정부의 정책이 우리에게 중요한지를 설명한다고 말할 수 있다.

정책이라는 것은 기본적으로 "가치" 를 평가하고 여러 가치들을 서로 견주게 되는데, 이러다 보니 객관성도 떨어지고[1] 실증적 측면의 보완이 필요하다. 물론 그렇다 하더라도 여전히 가치의 영역에서는 정확한 측정이 불가능하고, 그러다 보니 정책담당자들은 이런 불명확한 가치의 영역을 마음 내키는 대로 뻥튀기 수치를 넣어서 해당 정책을 성공으로 포장하려는 유인을 느끼게 되는 것도 사실이다.[2]

정책이라는 개념 자체가 본질적으로 그 영역이 모호하고, 따라서 행정학, 정치학 양쪽에서 모두 다룰 수 있으며 이를 분석하는 데에는 심지어 통계학까지 동원된다. 자세한 내용은 정책학 항목 참고. 더불어 5급 공개경쟁채용시험을 준비할 때에도 정책의 개념과 종류, 흐름에 대하여 대략적으로 접할 기회를 갖게 된다.

국민방송(한국정책방송)에서 대한민국의 정부정책에 대해 안내하고 있다.

1.1 정책과정

기존에는 정책과정을 굉장히 단선적이고 선형적으로 이해했다. 이 관점에서는 정책과정은 크게 3단계로 나누면 땡이었다. 쉽게 말해서 "Plan, Do, See" 즉 짜고, 하고, 보고 순서로 일하기만 하면 성공적인 정책이라는 것.[3] 게다가 그 정책의 집행도 위에서 까라면 까를 외치면 밑에서는 테크노크라트가 그대로 받아서 한 치 틀림없이 적용하는 수준이었다. 요즘도 이렇지 않냐고 되묻고 싶어도 일단은 넘어가자 우리나라가 그랬다는 게 아니라 옛날에는 세계 어느 나라건 정책에 대한 이해도가 이 정도였다.(…)[4]

그러나 현대에 이르러서는 기존의 단선적 정책흐름에 변화가 생겼다. "Feedback" 즉 환류라는 개념이 새로 도입되면서, 정책의 결과를 보고 그 정책이 성공했는지 아니면 시망인지(…) 가려내어, 이것을 다시 새롭게 적용해야 한다는 인식이 싹튼 것이다. 결과적으로 이것은 정책의 변동 가능성과 정책의 종결이라는 두 개념의 발견으로 이어졌고, 과거의 선형 모델은 이제 정책 사이클이라는 새로운 이름을 갖게 되었다. 게다가 과거에는 무식하게 시키는 대로만 하던 정책집행도 이제는 상부와 하부가 머리를 맞대고 의논하고, 건의할 것이 있으면 건의하고, 환경이 변화하면 유연성 있게 대처할 줄 아는 센스가 요구되었다.[5] 오늘날 학계 일각에서는 이 두 가지 관점을 종합하고자 하는 시도도 나타나고 있으며, 또 한편에서는 시스템적인 접근을 시도하고 있기도 하다.

그렇다면 이쯤에서, "도대체 그 사이클은 어디서 어떻게 시작되는가?" 에 대한 의문을 가져볼 수도 있을 터. 만일 정말로 이게 궁금했다면 스스로의 진로설정을 이쪽으로 진지하게 고민해보길 여기서 대두되는 용어가 바로 "의제"(Agenda)이다. 그리고 이 의제설정에 대한 썰은 정책에 관련된 다양한 연구들 중에서도 가장 핫한 떡밥들 중 하나다.

순서대로 설명해 보기로 하자. 모두가 알듯이, 가시밭길 같은 세상사에는 문제가 수두룩하게 널려 있다. 즉, 개인이 바람직하다고 여기는 목표를 현실이 따라잡지 못하고 있는 상태가 비일비재하다. 그러나 모든 문제가 다 똑같지는 않아서, 어떤 문제들은 똑같은 문제로 고민하고 있는 사람들이 사회에 널려 있다. 이와 같은 문제는 특별히 사회 문제라고 한다. 그런데 이 사회 문제의 해결방법에 있어 의견충돌이 발생하는 경우가 있다. 이런 논쟁적인 문제는 다시 사회 이슈라고 부른다. 그런데 그 중에 어떤 이슈들은 "이건 나랏님이 하실 일이야" 라는 공감대가 형성되기도 하는데,[6] 실제로 정부가 이 문제를 해결하겠다고 나서는 경우 비로소 정부 의제가 된다고 할 수 있다.

경우에 따라서는 거꾸로 국민들보다 정부가 더 앞서서 문제를 인지하거나, 또는 국민들은 현실에 만족하지만 정부는 여전히 더 나은 미래에 목말라 있는 경우에도 정책이 나타날 수 있다. 우리나라의 "경제개발 5개년 계획 정책" 같은 경우도 현실치유적 정책이라기보다는 오히려 미래지향적 정책에 가깝다. 정부에 의해 동원(mobilize)되는 이러한 정책들은 국민들을 설득하고 이해를 구하기 위해 필연적으로 정책홍보, 정책 캠페인 등이 요구된다. 과거에는 천편일률적인 고비용 저효율의 정책홍보가 많았지만,[7] 새롭게 UCC나 SNS 접촉, 넛지 같은 방법이 발견되면서 많은 개선의 가능성을 보이는 분야이기도 하다.

그렇다면 이 사이클은 또 어디서 끝나는가? 여기서 관건이 되는 것은 그 정책이 얼마나 소기 의도한 결과를 가져왔느냐를 평가하는 효과성(effectiveness)이다. 민간 기업은 경제성(economics)과 효율성(efficiency)만 따져도 크게 걱정할 게 없다. 그러나 정부정책의 성패는 아무래도 그것만으로는 부족하다. 한 가지 예를 들어 보자. 전자발찌를 얼마나 값싸게 만들어내는지, 담당부서가 얼마나 효율적으로 일하고 있는지의 문제도 중요하지만, 전자발찌 정책의 관건은 무엇일까? 전자발찌라는 물건이 실제로 사회의 치안에 도움이 되어서 뭇 국민들의 불안감을 해소할 수 있어야 하지 않겠는가? 바로 이것이 만족되었는가를 보는 것이 효과성의 논리다. 그래서 목표를 달성했으면 정책이 종결되고 그렇지 못하면 왜 그런지를 따져서 다시 정책을 세우는 데 반영하게 되는 것이다.

2 이야깃거리

이상의 이야기들은 정책학계 석학들의 다양한 이론들을 비전공자까지 이해할 수 있을 수준으로 설명한 것이다. 이제 이하에는 정책에 관련하여 잠시 생각해 볼 만한 여지가 있는, 알아두면 나쁘지 않을 몇몇 잡학들을 좀 거론해 보기로 하겠다.

  • 진흙탕 헤쳐나가기(Muddling through)
정치학자 윌다브스키(Wildavsky)는 정책이 변해 봐야 뭐 그렇게 급격하게 변할 수 있는 것도 아니고, 그렇게 합리적이고 논리적으로 움직이는 것도 아니라고 하였다. 정책결정자가 할 수 있는 일이라고는 그저 전년도의 정책집행 내역에 견주어서 변화를 줄 수 있는 만큼만 조금씩 바꾸어 갈 뿐이라는 것. 보수주의적 정책변동을 한 마디로 설명하는 이 "점증모형" 이론은 정부의 정책이 마치 "진흙탕을 힘겹게 힘겹게 헤쳐나가면서 전진하는 것 같다" 는 표현으로 압축되었다.[8] 언뜻 이상해 보여도 막상 따져보면 너무 현실적이라 쉽사리 반박할 수가 없다는 게 특징.(…) 그나마 나타나는 반박이란 것도 점증모형의 장점을 수용하면서 그 한계점을 일부 보완하는 방식으로 이루어지고 있다.[9]
  • 정책을 세우지 않기로 결정하는 정책
이건 뭔 설득력 없는 설득이냐고 하겠지만, 실제로 정책을 세우지 않기로 결정하는 것도 정책을 세우는 활동의 한 종류이다.(…)[10] 단 여기서 주의할 점은, 아예 정부가 "그런 문제가 있었어?" 하고 모르고 넘어가는 것과, "이 문제는 개입하지 맙시다" 라고 결정하고 넘어가는 것은 천지 차이로 다르다는 것이다. 예를 들어 보자. 부동산 시장을 조정하기 위해 관련정책을 세워야 할지 고민중이라면, 경기변동의 추세와 부동산 수요공급 예측 등등의 데이터가 있어야 할 것이다. 그런데 이걸 분석해 보니 딱히 무슨 정책이 없어도 단기적으로 해결 가능하겠다는 결론이 나왔다면? 괜히 개입했다가 시장이나 어지럽히지 않으면 다행. 따라서 정부는 부동산 문제에 대처하기 위한 정책으로 정책을 세우지 않겠다는 결론을 내리게 되는 것이다.
다만 현실은 시궁창이라, 이와 같은 활동은 정부 입장에서는 쉽사리 택하기가 어려운 점이 있다. 국민들은 정부가 이런 사회 문제들을 세심히 체크하고 해결해주길 바라는데, 정작 정부는 "알아서 잘 해결될 거야" 라며 손가락만 빨고 지켜보고 있다면?(…) 당장 기자들이 들고 일어나서 직무유기 정부니 뭐니 하며 대대적으로 보도하게 될 게 자명하지 않은가. 실제로 (구체적으로 언급하긴 곤란하지만) 2000년대에 우리나라에서 이와 거의 유사한 사례가 있긴 있었다고.
정부가 함부로 경제정책을 세워서는 안 되는 이유로 밀턴 프리드먼이 제시한 비유. 비유 자체는 이렇다. 바보가 샤워꼭지를 틀면 찬물이 확 쏟아져 나오는데, 그걸 못 참고 온도를 확 높이면 이번에는 뜨거운 물이 나온다. 그럼 또 이 바보는 샤워꼭지를 확 돌려 버리고, 결국 샤워는 샤워대로 못하고 내내 뜨거운 물과 찬물 사이에서 왔다갔다한다는 것.
프리드먼은 이 비유를 통해 정부의 시장개입에 반대하는 입장을 밝혔는데, 사실 이 사람 자체가 워낙에 대표적인 정부개입 반대론자이기도 하다. 어쨌든 이 비유를 현실에 대입하면 1) 정부는 시장 경기변동의 추이 속 고점과 저점을 판단하기 어렵고, 2) 설령 판단한다 해도 경제정책을 세우는 과정에서 지나치게 시간이 소요되며, 3) 정책이 집행되어도 그 효과는 다시 시간차를 두고 나타나기에 기대했던 효과를 거두기는커녕 역효과만 일으킬 수 있다는 얘기.
  • 정책이 되지 못하고 사라지는 의제들
정치학자 바크라크(Bachrach)는, 어떤 이슈들은 그것이 의제로서 다루어지게 되기 전에 사전에 차단됨으로써[11] 아예 논의에서 배제당한다고 주장한다. 이것은 약간 엘리트주의와 관련지어 조금 어렵게 설명할 필요가 있는데, 아무튼 요지는 어떤 이슈들은 아예 의제가 될 기회조차도 얻지 못한다는 점이다. 우리는 우리가 보고 듣는 것이 전부가 아닐지도 모른다. 어찌 보면 의제설정(Agenda Setting)의 무서운 면.
  • 매몰비용(sunk cost)의 문제
만일 국민적 지탄을 받는 어떤 문제있는 정책이 한창 집행중이라고 가정할 경우, 설령 그 정책이 중단되고 책임자가 대거 교체된다 해도 그 정책 자체는 취소되지 않을 가능성이 높다. 이유는 바로 매몰비용의 문제. 누군들 그 정책을 취소하고 싶지 않겠냐만, 이미 쏟아부은 돈이 있어서 울며 겨자먹기로 어쩔 수 없이 그 정책을 마저 끝내놓게 되는 것이다. 그리고 그 결과물은 후임 정책결정자의 임기 내내 걸리적거리는 애물단지로 남을 가능성이 높다. 그런데 만일 막상 정책집행을 마치고 종결했더니 그 결과가 킹왕짱 좋다면? 정국은 매우 높은 확률로 그 길로 혼돈의 카오스로 빠져들거나 내지는 회심의 대격변이 일어나게 된다.(…)
정책을 함부로 세우면 절대 안 되는 이유. 정책의 세계에서는 흔히 "자기 실현적 예언" 또는 자충적 예언이라고 불리는 현상이 나타나는 경우가 있다. 가장 대표적인 자충적 예언들은 경제 문제에서 주로 나타난다. 예를 들자면, "올해는 쌀값이 오를 것이다" 라고 예상했더니, 그 예측이 없었더라면 오르지 않았을 수도 있었을 쌀값을 진짜로 올려버릴 수도 있다는 것이다. 거꾸로 "자기소멸적 예언" 또는 자멸적 예언이라는 것도 있다. 이쪽의 예를 들자면 "이 고속도로의 이 구간은 추석에 막힐 것이다" 라고 예상했더니, 그 예측이 없었더라면 막혔을 구간이 오히려 뻥 뚫리게 될 수도 있다.
의미는 통하지만 엄밀하게 말하자면 정확한 표현이 아니다. 정확히 표현하자면 "정책목표는 좋았는데 정책수단이 잘못되었다" 로 말하는 게 맞는다. 그러나 일상에서는 이렇게까지 마지레스로 초를 치는 경우는 드물고, 정책=정책수단 정도의 등식이 대충 성립하는 모양.

3 나무위키에 등록된 정책들 목록

이 목록에서 국내, 국외, 창작물의 사례 등등은 구분하지 않는다.

가나다순으로 나열한다.

  1. ↑ 예를 들어, 오랜 가뭄으로 드넓은 논밭이 바싹 마르고, 정이품송 같은 귀중한 나무가 말라죽었다고 해 보자. 어느 것이 더 심각한 가치의 파괴일까?
  2. ↑ 해당 정책의 시행으로 인한 국민의 편의와 주관적 만족감을 상급자나 국민에게 보고해야 할 경우에 특히 그렇다.
  3. ↑ 진지한 위키러들을 위해 용어를 바꾸자면 정책설정, 정책집행, 정책평가 정도가 된다.
  4. ↑ 역시 다시 용어를 바꾸자면 이것은 "고전적 하향식 접근법" 이라고 한다.
  5. ↑ 진지한 용어를 빌리자면 "현대적 상향식 접근법" 또는 "적응적 접근법" 정도가 된다.
  6. ↑ 경우에 따라서는 이것을 공중 의제라고 부르기도 한다.
  7. ↑ 일례로 한때 미국에서는 기껏 마약 단속한다고 청소년을 대상으로 한 TV 공익광고를 제작했더니, 오히려 거꾸로 청소년들의 마약 복용이 소폭 늘었다고 한다.(…) 당황한 정부가 살펴보니, 그 광고를 본 청소년들이 생각하길, 마약을 복용하는 또래 청소년들의 수가 실제보다 많은 것처럼 오해했던 것이었다고.
  8. ↑ 다만 그가 직접 만들어 낸 표현은 아니고, 서구의 관용적 표현에 가깝다.
  9. ↑ 대표적으로 혼합탐사모형(Mixed-Scanning Model) 등. 사실 제로베이스 예산이나 일몰법 같은 정반대의 대안들도 있기는 하지만, 연속성의 측면에서 위험이 너무 커서 그렇게 선뜻 쓰이지는 못하고 있다.
  10. ↑ 또 어려운 용어를 빌리자면, 이러한 활동을 비결정(non-decision)이라고 한다.
  11. ↑ 어려운 용어로 말하자면 이런 차단활동을 게이트키핑(gatekeeping)이라고 한다.