게리맨더링

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Gerrymandering

1 개요

알기 쉬운 게리맨더링의 원리. 중부지역을 중심으로 전체의 40%를 득표하는 주홍색 ○당이 선거구 획정을 어떻게 하느냐에 따라 각각 0석, 1석, 2석을 획득할 수도 있다는걸 알 수 있다.(...) 마법같은 선거

선거구를 유리하게 조작하는 것. 1812년 매사추세츠 주지사 '엘브리지 게리'가 자신에게 유리하게 선거구를 만들었더니 괴물과 같은 모양(...)처럼 되어버려 이를 조롱하며 빗대서 나온 말이다. 이 괴물은 마치 전설상의 괴물 샐러맨더(Salamander)와 비슷해서 '게리'를 합성해 자연스럽게 게리맨더링이라는 용어가 생겼다.

영어 발음은 (위키피디아 영문판을 기준으로) "재리맨더링"이라고 한다. 하지만 실제 정치인은 "게리"라고 불렸다는게 함정...

당시 선거구를 풍자한 그림. 그러니까 저 도마뱀 같은 길쭉한 놈이 한 선거구...

비단 이 당시뿐만 아니라 지금도 이어져내려오고 있는 정치 문제이기도 하다.

2 한국의 게리맨더링

2.1 권역별 게리맨더링

국내에서도 호남과 영남의 경우 의석수를 늘리기 위한 게리맨더링이 심각하다는 견해가 있다. 이것 호남과 영남 일부지역 인구가 빨리 줄어든 반면 수도권의 인구는 빠르게 증가했지만, 인구대비 선거구는 인구현황을 정확히 반영하지 않고, 호남과 영남에 적정의석보다 많은 의석을 주고 있다. 이런 불균형을 완화하기 위하여 헌법재판소는 기존 3:1까지 허용했던 선거구간 인구편차를 2:1로 줄이는 판결을 내린 바 있다. 사실 이는 국회의원 정수가 잘 늘어나지 않다보니 상대적으로 의석증가가 더딘면이 없지는 않다. 아무래도 국회의원 정수 증가에 대해 부정적인 여론이 강하고 기존 정당의 텃밭인 영호남에서도 고정적으로 얻을수있는 의석이 감소될수있는데다가 이들지역의 여론을 무시할수는 없는 노릇이기 때문에 상대적으로 이들 지역의 눈치를 보게 되고 그러다보니 수도권 지역 의석이 잘 늘어나지 않게 되었다는 듯하다.

지방의 의석 자체가 수도권에 비해 비교적 인구에 비해 많은 편이다. 예를 들어 1970년대 당시 광주와 전라남도 인구 합은 약 400만명인데 반해 현재는 1945년 해방 직후와 비슷한 약 300만명이다. 하지만 다른 나라와 달리 선거구가 인구편차를 3:1까지 허용했던 과거의 법을 근거로 인구는 줄었지만 선거구는 그보다 덜 줄어들었다. 호남과 영남은 꾸준하게 지역선거구가 줄어들고 있다고 항변하나 실상은 그렇지만도 않다. 예를 들면 기존 10석이었던 지역A가 인구감소로 다음 총선에서는 5석이 줄어들어야 적정하다고 할 때 2석만 줄인 것은 절대적으로 보면 2석이 줄어들어 손해라고 말할지도 모르지만 실질적으로는 인구대비 3석을 더 받는 실익을 얻게 됐다. 이런식으로 A지역에 선거구를 보장해주는 댓가로 인구증가로 5석이 늘어야 적정한 지역 B는 2석이 늘어 표면적으로는 의석이 증가했지만 실질적으로는 3석의 손해를 보게되는 것이다. 이것은 대한민국에서 지속적으로 발생하고 있으며, 선거구간 인구편차가 2:1로 줄어든 20대 총선 선거구 획정에서도 이어지고 있는게 현실이다. 선거구와 1985년 이후의 한국 선거구 변동사를 다룬 항목 참조.

앞서 서술했던 헌법재판소의 선거구간 인구편차 재조정으로 20대 총선부터 적용될 지역구가 다시 획정되었으며, 따라서 일부 조정이 이루어졌다. 여야 선거구 획정 합의안 기준 수도권이 대폭 증가했으며, 대전광역시는 1석 증가한 7석, 인천광역시도 1석 증가한 13석이 되었다. 다만, 대전보다 인구가 약간 적은 광주가 오히려 8석으로 1석 많은 점과, 대구보다 40만 명이나 많은 인천도 고작 1석 차이의 13석을 획득한 것에 비하면 만족할 수준은 아닌 듯하다. 경남과 부산의 경우도 게리맨더링이 개입됐다고 볼 수 있다. 경남과 부산의 경우는 둘 다 적정의석은 17석이다. 그러나 실제 배정된 선거구는 경남 16석, 부산 18석을 받았다. 지역구 증설의 목적이었던 농어촌 지역 배려와 정반대의 결과인 것이다. 또, 표면적으로 보이지는 않지만 수도권과 호남권의 관계, 호남권과 충청권의 관계를보면 불합리함을 볼 수 있다. 먼저 수도권은 표면적으로 10(경기+8, 인천+1, 서울+1)석이 늘었으나, 적정의석으로 계산하면 12석이 늘어야 했다.(경기+9, 인천+2, 서울+1) 즉, 실질적으로 2석을 손해본 것이다. 반면 호남권은 표면적으로 2석이 줄었으나,(전남-1, 전북-1) 적정의석으로 계산하면 5석이 줄어야 했다.(전남-2, 전북-2, 광주-1) 즉, 실질적으로 3석을 배려받은 것이다. 위를 해석하면 수도권 증가분을 댓가로 호남권을 배려한 것이다. 충청권과 호남권의 관계도 상대적으로 인구가 많은 충청권은 27석인데 반하여 상대적으로 인구가 적은 호남권은 28석으로 오히려 1석 더 받았다. 이런 식으로 여야의 텃밭지키기로 인하며 나머지 지역주민들은 지속적으로 선거구 획정에서 불이익을 받고 있다. 물론 선거구 획정은 단순히 광역자치단체 총인구로만 결정나는게 아니라 기초자치단체의 선거구 분구 상·하한선 인구 여건도 작용하기 때문이기도 하다. 예를 들어, 대전을 보자면 획정 시 왠만하면 자치구 경계를 깰 수 없으므로, 비교적 고르게 분배되어 상한(28만)에 가깝지만 분구 수준까지는 도달하지 못한 구가 대전의 5개 중 2개나 되고 남은 하나도 20만명 수준이라 이 세개 구가 각각 1의석을 받을 수 밖에 없는 대전의 고른 자치구 경계 탓도 있다. 그러나 자치구 분할금지는 원칙적으로 지역별 적정의석수를 맞추기 위하여 사용해야 하지만, 실상은 지역별로 다른 잣대를 적용하기도 한다. 앞서 보듯 대전은 자치구분할금지 원칙을 적용하여 의석을 더 늘려주지 않았다. 여야의 텃밭에는 오히려 자치구 분할금지 원칙에 정면으로 위배되는 지역구를 신설하여 의석수를 지켜내기도 한다. 대전과 비교되는 광주의 경우 적정의석은 7석이기에 미달지역인 동구를 서구 갑/을에 붙여 2석으로 줄여야 마땅하지만 남구에 일부지역을 빌려와 2석을 유지하여 8석을 만들어냈다. 이런 현실을 감추기 위하여 지역감정에 호소하거나 소외론 차별론 등을 주장하는 사람들도 있으나 가장 본질적인 핵심은 여야의 텃밭인 일부지역의 의석수를 지키기 위하여 나머지 지역이 희생하고 있는 것이다. 이러한 게리맨더링으로 특히 충청권과 수도권은 인구 증가에 비하여 선거구 증가는 더딘 편이다.

2.2 선거구 획정에서의 문제

급격한 산업화와 도시화에 따른 대표성 문제를 감안할 수 밖에 없다는 한계는 비교적 공감하는 편이지만, 진짜 문제는 선거구 획정에서 통폐합 대상이 되는 국회의원들이 선거구를 만든다는 점에 있다.

대표적으로 2012년 제19대 국회의원 선거 총선의 선거구 획정에 있어서 부산 남구가 선거구획정위원회에서는 통합 대상으로 발표가 났지만 정작 남구 갑 국회의원이 최종 결정 권한을 가진 정치개혁특별위원회 위원으로 들어가 버렸다.(...) 결국 확정된 제19대 국회의원 총선거 총선의 선거구 중에는 일반구와 선거구의 구역이 일치하지 않는 곳이 생기고 말았다. 경기도 수원시 권선구, 팔달구와 천안시 서북구, 동남구 그리고 용인시 기흥구, 수지구, 처인구 전체(...) 물론 일반구는 기초자치단체급이 아닌 구로 행정편의상 존재하는 것이라 되도록 맞추려는 경향은 있으나 선거구 분구에 큰 기준이 되진 않기는 하지만...

이 경우 힘있는 의원들은 자신의 지역구를 어렵지 않게 지키게 되고, 상대적으로 새롭게 부상한 도시나 선거구 증설이 필요한 곳에서는 현재의 국회에 자신의 대표자가 없기 때문에 정치적인 의사 표시를 못해 결과적으로 표의 등가성을 침해하는 사태가 벌어지게 된다. 따라서, 이런 선거구 획정에서의 대상자들의 위원회 개입은 변칙적인 형태의 게리맨더링으로 볼 수 있다.

2.3 지역의회

오히려 문제는 지역의회이다. 새누리당과 새정치민주연합은 중대선거구에 4명을 뽑는 기초자치단체의 의회를 소선거구 2명 선출로 바꾸어 거대정당에 유리한 선거구제를 정착시키려고 하고 있다는 비판을 받고 있다. ## 그 외 최근 지방선거의 경우

행정구가 다른 곳을 합쳐놓거나 인구가 적은데도 행정구를 유지시키는 것이야 나름의 지역균등의 논리도 서고 대한민국의 정치특성상 그다지 "기형적"이라고 말할 수는 없다. 그러나 행정구가 같은 구를 따로따로 나눠 놓는 경우는 게리맨더링이란 비판을 피하기 힘들다. 전자의 경우엔 선거구내 지역간의 알력이 발생해 특정 인구 많은 지역 위주로 생길 수 있는 폐단이 있고 후자의 경우엔 지역 자체의 이해를 반영하기 힘들다.

2.4 실제 사례

한국의 경우 50년대에는 게리맨더링을 위해 행정구역 자체를 뒤바꾸는 일도 심심찮게 일어났다. 50년대 말 당시 도시 지역에서 여당인 자유당의 인기가 떨어지자 정부는 당시 행정구역을 변경해 대구시나 광주시 주변의 여당 지지세가 강한 농촌 지역을 대거 포함시키기도 했다. 혹은 1개 선거구였던 당진군의 경우 여당 후보가 2명 나서자, 두 후보를 모두 당선시키기 위해 원래 서산군에 있던 정미면과 대호지면을 당진에 편입시키고 당진을 2개 선거구로 나눠서 두 후보가 모두 당선되는 일도 있었다. 이후 60-80년대에도 전국 각지에서 다양한 게리맨더링(...)이 시도되었다.#

1995년 제15대 국회의원 선거 국회의 지역구를 획정하는 과정에서 보은군과 영동군이 한 선거구로 묶일 뻔 한 적이 있다. # 이 두 지역과 그 가운데에 위치한 옥천군 세 지역이 묶여 하나의 선거구였는데, 옥천군을 분리시키려 했기 때문이다. 지도에서 확인해보면 보은군과 영동군은 옥천을 통해서만 연결되어 있지, 완전히 분리된 지역이다. 결국 위헌 결정이 내려지게 되었고, 보은-옥천, 영동 식의 분구 방향도 무산되었다. 이후 보은, 영동, 옥천은 지금까지 한 선거구이다. 이 남부3군의 경우 30년간 이 모 의원의 영향력이 매우 강했는데, 이 시기에는 여당 신한국당이든 야당 중 통합민주당(1995년), 자유민주연합이든 모두 반대. 이 모 의원은 복귀 후 제17대 국회의원 선거에서 당선되었다.

창원시 성산구 반송동은 다른 성산구 지역과 달리 섬 형태로 떨어져 있다. 용지동이 의창구에 있는데 이 역시 게리맨더링 때문이다. 그러면서도 의창도서관은 의창구 반송동(성산구 반송동이 아니다!)이라는 기이한 형태의 주소를 갖고 있다는 점도 특기할 만하다.

2004년 제17대 국회의원 선거에서는 제주도에서 게리멘더링 문제가 불거졌다. 이전 총선에서 제주도의 국회의원 선거구는 제주시, 북제주군, 서귀포시·남제주군 총 3개였는데, 그전까지 아슬아슬하게 인구 10만 5천명 이상을 유지하며 단독 선거구를 갖던 북제주군의 인구가 그 아래로 떨어지게 된 것이다. 이렇게 되면 제주시를 제외한 나머지 3개 지자체를 모두 합쳐야 1개 선거구가 나오게 되는데, 선거구가 2개로 줄어들게 생긴 제주도 측에서 강하게 반발을 하였다. 제주시의 일부를 떼어내고 북제주군에 붙여주어 3개 선거구를 만드는 방안이 제기되었으나 이 경우 시,군,구의 일부를 떼어내어 다른 선거구에 붙일 수 없다는 공직선거법 25조에 정면으로 위배되었다. 결국 '한 광역자치단체의 최소 의석수는 3개로 한다'라는 법률을 신설하고 선거법 25조에 이에 대한 예외조항을 두어 제주시 삼양동을 북제주군 선거구에 붙여 3개의 선거구를 만들어냈다(공식 선거구 명칭은 제주시·북제주군 갑,을이 되었다). 졸지에 북제주군 국회의원을 뽑게된 삼양동 주민들은 당연히 반대하였고 집단 투표 보이콧까지 하기에 이른다. 18대 총선에서 제주, 북제주가 통합되며 동서로 제주시내를 가르는 선거구로 바꾸어 해결.

2012년 제19대 국회의원 선거에서는 수원시와 용인시에서 행정구와 실제 선거구가 일치하지 않는 현상이 벌어졌다. 수원의 경우 수원 갑, 수원 을, 수원 병, 수원 정 이런 식으로. 원래 수원과 용인은 선거구를 +1씩 하려 했으나, 전체 국회의원 정원 문제에 걸려 선거구를 늘리지는 못하고 행정구에서 몇 개의 동을 다른 구에 붙이는 식으로 선거구 내 인구수를 조정하는 방식으로 선거구를 획정하였다. 당연히 지역 주민들은 '게리맨더링'이라며 반발하였다. 우리 동네에 구청이 있는데, 왜 선거구는 옆에 구하고 붙여놓느냐고... 원래는 일치했는데, 이런 식의 게리맨더링을 위해 공직선거법을 바꿔버렸다!!!! 원래 시군구 단위로 선거구를 지정하게 되어 있었는데 시군 및 '자치구' 단위로 바꿔버린 것. 그래서 빼도박도 못하는 게리맨더링이다. 정치학 교과서에서 시원하게 까고 있다.

동 선거에서 충남 천안시의 경우에도, 인구 증가로 인하여 서북구가 분구하여 천안 동남, 서북, 신설선거구 총 3석이 됐어야 했으나, 수원시 및 용인시과 같은 문제로 몇개 동도 아닌 서북구 쌍용2동 하나만 뚝 떼어서 동남구 선거구에 붙여버렸다. 쌍용2동 지역이 서북구의 중심지에 가깝고 인구도 서북구 최다수준임을 감안하면 선거구의 중심지를 뚝 떼서 엉뚱한 선거구에 붙여놓은 꼴.

위에도 설명되었지만, 국회는 이를 정당화하기 위해 시, 군, 구경계를 깨고 선거구를 나눌수 없다는 규정을 시, 군, 자치구로 바꾸었다. 그러나 시군자치구별 인근 비례에도 맞지 않았다. 진정한 게리맨더링 맞다. 헌법소원까지 낸 결과 헌재는 이를 헌법불합치로 결정하면서 인구 편차를 2:1로 조정하라고 지시했다.

인구편차 2:1로 조정하고 처음 치르는 2016년 제20대 국회의원 선거에서는 강원도에서는 처음으로 5개 기초자치단체를 하나로 묶은 선거구가 2곳이나 생겨버렸다. 경상북도 영천시-청도군 선거구는 2차선 고갯길 하나로만 이어져 있게 구성되었고, 충청북도 보은군-옥천군-영동군-괴산군 선거구의 경우 괴산군과 보은군을 잇는 육로가 임도 하나밖에 없어서 이들 지역은 선거구 중간이 산으로 뚝 끊긴 모양새가 되었다.

이러한 사례를 보면, 본래 자신의 선거구도 아니었고, 다음 선거때에는 다시 본래 선거구로 환원되거나 분리 될 가능성이 높은 지역을 위해(즉, 이번 선거에서만 자신의 지역구였고, 차기 선거에서는 선거구 환원, 분리 등으로 자신의 지역구가 아닐 가능성이 매우 높은 지역을 위하여) 해당 선거구의 국회의원이 해당 지역을 위해 일해줄지는 미지수이다. 정치 논리로 선거구가 획정되는 경우의 가장 큰 폐해.

이번엔 지역의회로 가보자. 전라남도 보성군 군의원 다 선거구는 실질월경지이다. 자세한 설명은 보성군 항목 참조.

3 미국의 게리맨더링

본고장(...)인 미국 답게 아직도 게리맨더링의 산물인 선거구는 매우 많다. 한국은 이에 비하면 정말 멀쩡하구나 싶은 정도. 더구나 아이오와 등 극소수를 제외한 대부분의 주에서는 주 의회가 선거구를 정하기 때문에 바뀔래야 바뀔 수가 없다...

버지니아 8번 선거구 (워싱턴 D.C.도 포함되는 것으로 오해할 수 있지만 해당하는 지역은 모두 버지니아 주의 일부이다.)

신나는 삼국지
민주당 지지세가 강한 콜럼버스 시를 3분해버린 미국의 대표적 스윙스테이트 오하이오 선거구.

텍사스 17번 선거구

텍사스 22번 선거구

일리노이 19번 선거구

캘리포니아 23번 선거구 몸에도 좋고 맛도 좋은 뱀이다

캘리포니아 38번 선거구
인구가 많으니까 게리맨더링도 두동네나 되는 영광(?)을 얻었다

최고는 역시 일리노이 4번 선거구이다. ㄷ자형인데 294번 고속국도에 가려져서 마치 떨어져 있는 것처럼 보인다. 저 앞에 한국의 사례로 든 충청북도 보은군-영동군 선거구와 비슷하게 전혀 다른 두동네를 하나로 힘겹게 이어놓은게 애처로울 정도.. 게리맨더링류 甲 오른쪽 밑에 시카고가 끼어있는 것 같지만 무시하자

도대체 무슨 지거리야!

참고로 이 지도는 시카고의 지역별 인종 분포 지도로, 이 지도와 위의 지도를 참조하면 저 선거구가 히스패닉(주황색) 밀집 지역만 골라서 이어놓은 것임을 볼 수 있다. 참고로 저 선거구에서는 민주당의 루이스 구티에레스 후보가 83% 득표율로 당선되었다.

4 해결책?

사실 게리맨더링은 소선거구제의 대표적인 단점 중 하나로 중, 대선거구제로 바꾸면 이 문제가 일어날 소지를 아예 없애거나 상당히 억제할 수 있다. 예를 들면 광역자치단체 단위로 선거구를 획정하든지, 아니면 전국 전체를 아예 단일 선거구로 획정하는 방법. 다만 특히 후자의 경우 정치제도 자체를 비례대표제에 의한 의원내각제로 아예 뜯어고치는 개헌 수준의 대대적인 정치 개혁이 전제되어야 한다.

또한 이해 당사자인 의원들의 입김이 덜한 제3의 중립적인 기관에서 선거구 획정을 다루도록 하면 게리맨더링을 억제할 수 있다. 한 예로 미국 캘리포니아의 경우 2008년 거버네이터 주지사 시절, proposition 11을 통과시켜서 제3자가 공평하게 선거구를 나누도록 법안을 통과시켰다. 사실 이 지역은 너무 민주당이 해먹고 또 해먹으며 민주당 내부에서도 물이 고여 썩을 지경이었으니...(민주당 내부에서 새로운 도전자가 나타나도 해쳐먹던 사람이 계속 해먹을 수 있게 지역구를 나누고 그랬다). 한국에서도 제20대 국회의원 선거 이전 선거구 획정 문제로 대단히 난항을 겪자 이처럼 제3의 기관이 선거구를 획정해야 한다는 주장이 여럿 나왔다.

5 관련 문서

• 경상남도 창원시 성산구 반송동(행정동)
• 서울특별시 성동구

성동구는 중랑천을 경계로 동쪽의 성수/송정동 일대와 서쪽의 왕십리/옥수동 일대로 생활권이 분리되어 있지만, 17대 총선~19대 총선 동안 남북으로 나뉘어있었다. 다만 17~19대 총선 결과는 양당 중 한 쪽의 싹쓸이로 끝나 유리한 결과가 없었는데다가, 중랑천을 따라서 나누게 될 경우 동쪽(성수, 송정동)가 하한선에 엄청나게 미달한다!! 인구 수를 맞추려도 행당/금호동이나 용답/사근/마장동을 붙이면 이것이 오히려 더 기괴하다. 그러므로 갑/을 간 균형을 위한 차선책이라는 시각도 있었다.

20대 총선에서 인구가 줄어들면서 합구되어 논란마저 사라지나... 했더니 아예 인구 미달 된 중구에 금호동과 옥수동을 떼어주어 중구성동구을 선거구로 통합,나머지 성동구가 중구성동구갑이 되었다. 이로서 성동구 갑 선거구의 정치적 중심지였던 금호동(금남시장 주변)은 서울 유일의 연락소(사무소의 하위단계)로 격하되었다.

• 제19대 국회의원 선거에서 같은 일반구를 다른 선거구로 나눠 놓은 곳이 존재하는 곳
  • 경기도 수원시(권선구), 용인시, 충청남도 천안시
• 제20대 국회의원 선거에서 같은 일반구를 다른 선거구로 나눠 놓은 곳이 존재하는 곳
  • 경기도 수원시, 고양시, 용인시, 충청남도 천안시, 전라북도 전주시 더 늘었다
• 서울특별시 강서구

20대 총선 서울지역 게리맨더링 논란 끝판왕. 갑/을에서 갑/을/병으로 선거구가 1개 늘어나는 상황에서 벌어진 사건이다. 기존의 선거구는 갑구가 화곡동 일원, 우장산동, 발산동 + 등촌2동에 을구가 가양, 등촌1/3동, 공항, 염창, 방화동으로 공항대로를 기준으로 나눠지는 모양새였다.

그래서 강서구청에서는 이번에도 1구역-화곡동(본·1·2·3·4·6·8), 2구역-가양동(1·2·3)·등촌동(1·2·3)·염창동, 3구역-방화동(1·2·3)·공항동·발산동·우장산동으로 나눈 안을 제시했다. 획정위에서도 공항대로를 기준으로 한 위와 같은 선거구 분리가 유력했으나 한 획정위원이 “한 위원이 서울 강서에 자신의 가족이 운영하는 회사 창고가 있어 그 지역 사정을 잘 안다"(...)#기사며 화곡1·2·3·8동은 갑, 가양1·2동과 등촌3동은 을, 가양3동과 등촌1동, 화곡본·4·6동은 병으로 쪼개는 방식을 강행한 것.

이는 강서 을의 현역의원에게 크게 유리한데, 19대 총선 당시 869표차로 승부가 난 강서을구는 강서구청/획정위 안을 기준으로는 467표 우위지만, 결정된 획정안에서는 무려 1607표 우위가 되었다. 실제 선거결과는 7천표차로 크게 벌어졌지만, 생활권에도, 동별 구분에도 맞지 않는 분할안이 되어 두고 두고 욕을 먹을 듯.

• 아파르트헤이트: 이쪽은 선거구 조정보다는 유권자들(컬러드(흑백혼혈)과 아시아계)의 투표권을 박탈하거나 선거연령을 인하하는 방식이 두드러졌다. 물론 그 전의 선거제도에 문제가 많았었는데 흑인들의 대부분이 직접 투표를 할수없는건 물론이었고 선거구 조정문제도 심각해서 1948년과 1953년 총선의 경우 득표수로는 연합당-노동당이 이겼음에도 정작 의석수상으로 국민당이 앞섰을 정도였다.
• 라이덴:게리맨더링
• 고려대학교