준공영제

1 개요

시내버스 영업을 부분적으로 자치단체에서 맡는 제도로 2004년 서울특별시에서 버스노선 개편을 하면서 국내에서 처음 도입된 제도이다. 이를 확장시켜 버스영업을 전체적으로 시에서 맡게 되면 공영제가 되며, 반대 개념은 버스영업 전체를 민간에서 맡는 민영제이다.

기존의 버스 회사들의 자유경쟁 체제에서는 과도한 경쟁으로 인해 회사는 회사대로 서로가 망해 가는, 노선은 과도하게 수익성만 추구하다보니 빙빙 돌거나 수요가 많은 일부 지역에만 노선이 편중되는 현상 이 등장했다. 이러한 현상에 대응하기 위해서 시측에서 나서서 노선 설정은 시에서 갖고 버스회사는 여기에 맞춰 운영하되, 수익금은 운행 실적에 따라 배분 받고 적자분은 시에서 보조해주는 준공영제가 실시되었다. 즉, "우리가 봐줄 테니까 너님들은 영업이나 잘하셈. 수익금은 다 같이 나눠 갖되, 적자나면 우리가 지원 해줄께~"

2 장점

  • 시내버스 서비스의 질 향상이 가능하다. 준공영제 하에서는 버스 회사들은 운행 실적[1]에 따라 수익을 배분받기 때문에 개별 노선의 흑자, 적자가 무의미하다. 따라서 과도하게 수익성에만 목숨걸어 노선을 이리저리 빙빙 돌리거나, 사람이 많이 몰리는 지역에만 노선을 집중적으로 만들거나, 장사 좀 안된다 싶은 노선은 임의로 결행하는 현상을 막을 수 있다. 덕분에 시는 시민 입장에서 편리하게 노선을 조정하거나, 장사는 조금 안 되더라도 지역 주민들에게는 쏠쏠한 복지성이 강한 노선들을 신설하기가 편하다. 또한 운전기사들의 전반적인 급여 수준이 높아지므로 그들의 삶이 보다 윤택해지고, 이것을 통해 친절함과 같은 서비스의 질적 향상을 기대할 수 있다는 장점을 갖는다.
  • 교통법규 위반의 감소. 즉, 버스회사들은 뻘짓 안하고 시에서 정해준대로 운행만 하면 되니까 경쟁사를 누르고 한 명이라도 더 태우겠답시고 목숨걸고 저지르던 난폭운전이나 신호위반, 차선위반 등을 줄일 수 있다.
  • 버스 회사의 도산 방지. 일단 시에서 시키는대로만 하면 수익이 보장되기 때문에 큰 잘못을 저지르지 않는 이상 재정난에 허덕이거나 불안정한 수익구조로 항상 위기의 파고를 넘나들던 버스 회사들에게는 가뭄에 단비와 같다. 수익구조가 안정되므로 버스 기사들의 임금이나 복리후생 문제도 함께 개선될 수가 있다.
  • 운임의 인상시기가 늦어지는 요인 중 하나. 버스 회사 입장에서는 운행만 잘 하면 시에서 수익을 보장해주기 때문에 적자니 뭐니 하면서 운임 인상을 주장할 명분이 사라지게 된다.하지만 시 재정이 딸린다면 시에서 인상론을 먼저 내세울 듯
  • 버스 회사 간의 경쟁이 줄어든다. 부산 버스 80의 경우 준공영제 시행 전에는 삼신교통, 세진여객의 피튀기는 경쟁으로 유명했으나 준공영제 시행 이후 공동 배차하여 경쟁이 없어졌다.

3 단점

버스회사들의 입장 : 아놔 우리가 노선 바꾸려는데 시에서 뭔 상관이야?

  • 버스 회사들의 혁신성 저하. 버스 회사들 입장에서는 시에서 시키는대로만 하면 수익이 보장되기 때문에 수익 창출에 소극적으로 변한다. 즉, 기존에 있던 멀쩡한 노선도 힘 든다는 이유로 시에 단축을 건의하거나, 현재 운행중인 노선이 공기수송에 파리만 날리는 상황이 돼도 별로 개선하고자 하는 의지를 보이지 않는다. 심지어 일부 지역에서는 세부적인 운행 실적을 조작해 보조금을 더 타내려고 하거나, 기사들의 근무여건이 준공무원급으로 크게 좋아졌음을 악용해 기사채용 과정에서 거액에 '무언가'를 요구하는 현상까지 등장하고 있다. 물론 시도 빠가처럼 넋놓고 있는 것은 아니다. 버스 회사들의 기강 해이를 방지하기 위해 시에서 정기적으로 각 회사들의 서비스나 친절도를 평가해 우수한 회사들에게는 보조금을 추가로 지급하거나 공영차고지 우선 입주 같은 각종 인센티브를 제공하는 한편, 그렇지 않은 회사들에게는 보너스 지급을 중단하는 페널티를 부과하기도 한다. 또한 기사채용도 공개채용으로 전환하고자 하기도 한다.
  • 자치단체의 보조금 문제. 막말로 시는 땅파서 장사하는게 아니고, 준공영제로 보조해 줘야 하는 회사들이 상황에 따라서는 몇 십개나 된다.[2] 실제로 준공영제 실시 이후 시내버스에 투입되는 보조금이 눈덩이처럼 불어나서 시에서 고민이라는 사례가 종종 등장하고 있다. 여기서 보조금은 세금(정확하게는 지방세)이다. 즉, 준공영제로 투입되는 재정을 잘못 운용할 경우, 시 재정 파탄은 물론 일반 시민들에게까지 피해가 돌고 돌아올 수 있다.
  • 위의 보조금과 맞물리는 문제로, 제아무리 수요가 많고 중요한 노선이라도 회전율이 떨어진다든지 하는 문제로(주로 장거리 수요가 많은 노선이 이런 경우가 많다) 수익이 저조하다는 판단 때문에 노선을 단축하거나, 감차를 하거나, 심지어는 아예 폐선을 시켜버리는 경우가 생긴다. 민영제의 문제점 고치라고 준공영제 하는건데 그 문제점을 그대로 물려받았다.서울을 비롯해서 준공영제를 시행하는 지자체는 주기적으로 노선별 수익금을 집계하는데, 여기에 하위권에 올라있는 노선들이 주로 희생되는 경우가 많다. 이는 필연적으로 기존 노선에 익숙해져 있던 시민들의 불편과 반발을 부르게 된다. 다만 이건 경우에 따라 케바케인데, 제아무리 수익이 바닥을 기는 노선이라도 도시 외곽의 오지 등 교통불편지역을 운행하는 노선은 교통복지라는 이유로 폐선시키지 않고 농어촌버스 수준으로 굴리는 사례도 있다. 요컨대, 준공영제라고 해서 수익에 신경 안 쓰는 거 절대 아니다. 다만 민영제 시절보다 약간 덜할 뿐이다.
  • 시계외 운행 노선의 축소. 막말로 하면 "이 버스 지금 우리 주민찡들이 세금낸 걸로 운영되는건데 우리한테 세금 안내는 너님네 지역까지 운행해야 함? 다 단축시키고 우리 시내 노선에 집중할거임!" 그 예로 서울특별시의 광역버스 숙청사업이라 할 수 있겠다. 이 일로 인해서 멀쩡한 광역버스를 없애거나, 동일(혹은 비슷한) 구간을 운행하는 경기도 면허로 대체시키거나, 경기도 구간을 자르고 남은 구간만 활용해 간선, 지선버스로 형간전환하는 등의 피바람을 겪어야 했다. 이 경우 경기도에서 서울로 가는 수요에도 분명 영향을 주겠지만, 경기도 지역으로 가고자 하는 자기 지역의 불편에도 영향을 끼칠 수 있기에 무조건적인 고립주의는 대중교통의 의미에 부합되지 않고 부작용을 낳는다.

상기된 내용을 정리하자면 정부(지방자치단체)의 직접적인 시내버스 운행 통제로 인해 발생하는 비효율과 준공영제로 지급되는 보조금 지급량을 절약하는 과정에서 발생하는 폐해(차량총량제, 시계외노선 감축 등)를 준공영제의 단점으로 꼽을 수 있다. 이 외에 준공영제의 장점으로 제시된 운전기사들의 급여 인상, 버스회사의 도산 방지 측면에 대해선 역으로 시민들의 세금으로 운전기사와 버스회사의 배를 불리는 것 아니냐는 비판이 제기될 수 있다.

4 준공영제의 현황

웬만한 대도시는 죄다 실시 중이다. 군 단위 지역에서 운행하는 농어촌버스도 대부분 준공영제처럼 자치단체가 보조금을 지급하는 형식으로 운영되고 있다.

4.1 서울특별시 시내버스

2004년 7월 대개편을 실시하면서 같이 도입되었다. 이쪽은 도입과 동시에 수입금 공동분배, 버스 대수 총량제, 유상감편 정책을 밀어붙이게 되었는데, 총량제와 유상감편을 밀어붙인 이유는 버스에 들어가는 교부금을 줄이기 위함이다. 덕분에 배차는 점점 안드로메다로 그리고 시외로 나가는 노선들의 경우, 서울시 세금이 거의 다 시외인들에게 과다하게 쓰이면서 이런 모순을 보다 못한 업체들은 꼼수를 써서 해당 노선들을 폐선시키거나 단축한다. 이게 극단적으로 간 사례가 대성운수나 동해운수의 사례들이다. 유상감편 총량제가 아주 엄격하게 시행되면서, 2009년에 신성교통에서 광역급행버스 만든다고 증편을 하기 전(그나마 해당 노선도 이런저런 문제로 인해 결국 경기 면허로 전환하고 말았다.)까지는 단 한 번도 순수증편이 이뤄지지 않았다. 일부 버스 동호인들이 까는 요소 중 하나이기도.겨울에 추운데 버스 15분 넘게 안오다면... 더 이상의 자세한 설명은 생략한다.

다만 2013년 1월에 일어난 영인운수 방화 사건에 관련되어서는 서울시가 주체적으로 서울시버스운송사업조합, 전국버스공재조합 등과 함께 타 회사 예비차를 끌어 모으고[4] 임시 주박 차고지[5]와 정비소[6]도 마련해주고 심지어 신차 구매 자제 공문까지 내리고 현대기아차에게는 영인운수에게 선 판매를 부탁하는 등[7] 준공영제로 할 수 있는 시의 모든 수단을 동원해 상황을 급속도로 정상화 시키고 있어서 준공영제의 이점을 제대로 보여주고 있다.# 공문 내용에 의하면 시에서는 전세버스를 사용하는 것이 아닌 영인운수도 한 가족이니 모든 회사들이 고통을 분담하자라는 뉘앙스로 일을 처리하고 있다고 한다.

4.2 부산광역시 시내버스

2007년 5월 개편 때 도입했다. 서울처럼 총량제를 도입했으나, 유상감차 정책을 밀어부치지 않는 데다가 시행 전과 비교해서 감편된 비율도 타 지역에 비해 확실히 적고[8], 증편 여건 자체도 서울보다 더 쉬운 편이다. 다만 다른노선의 인가대수가 쥐도새도 모르게 줄어진다. 그리고 급행버스에 투입하는 차량은 고급형이어야 하기 때문에 고급차 뽑겠다고 하면 더욱이 허락을 쉽게 해 주기 때문이다. 그러나 아무리 차를 줄이려 해도 고급차 뽑으려고 연식 얼마 안된 멀쩡한 차들을 폐차장으로 보낼 수는 없는 노릇 아니던가. 그래서 변칙으로 차량을 중고버스업체에 팔아넘기고 신차를 도입을 택하고있다. 시계외 노선에 대해선 서울과 같은 성향이다.[9] 다만 서울과는 달리 부산 시내구간을 손보고 있다. 그리고 과도한 환승유도 및 보조노선 신설로 기존 노선의 차량 감차를 주로 행하고 있다. 서부산지역과 외곽지역의 복지성 버스노선신설로 노선보조금 등 준공영제 소요예산이 해마다 늘어가고 있어 그 문제성이 부각되고 있다.

4.3 대구광역시 시내버스

이 제도의 도입을 요구하면서 2004년 5월 25일부터 6월 1일까지 사상 초유의 대 파업을 했다.[10]

대구 도시철도 2호선 개통 후 2006년 2월 19일 개편 때 도입되어 환승제가 생겼으며 당시 중복노선, 적자노선들을 대거 통합 또는 폐선해서 인가대수 158대를 감차했다. 하지만 대구광역시의 재정이 열악할 뿐더러 서울, 부산처럼 총량제를 도입해서 순수증차가 안 되며, 고급형 차량은 하나도 없다.[11]

그러나 대구는 아직 도시철도 기반이 부족해 도시철도 비수혜 지역이 많은 데다가,[12] 도시철도 관련 사건사고로 인해 도시철도를 대놓고 기피하는 시민들이 꽤 있어서 일부 노선을 제외하면 여전히 버스 승객이 많다. 따라서 그만큼 일정 노선을 증차하려면 어느 노선은 그만큼 감차하기 때문에 감차당한 노선은 필연적으로 배차 간격이 늘어날 수밖에 없다. 하지만 2006년 개편 때 한 번에 너무 많은 차량을 감차해 정작 증차가 시급한 노선에 증차를 못 하거나 신설 노선을 만들기가 상당히 쉽지 않다. 그래서 신도시에 노선을 넣을 때마다 기존 노선을 넣거나 항상 다른 노선을 감차하여 신설하는 땜빵식 차돌리기를 하고 있다. 거기다 대구 도시철도 3호선 개통 후 노선 조정 때 감편 계획이 있어 심히 우려스러웠으나, 이게 현실이 되었다.
이번 개편으로 정규차량 40대, 예비차량 20대가 순감차됐다.[13] 현재도 차량 수가 부족한데 또 감차하면 나중에 또 신설노선이 생기면 어쩌라는건지 답이 없다. 후에 경산 노선들 차량 감차해서 경산노선 차량 절반이 경산버스로 될 기세 그리고 갈수록 개악이 단행되고 있어서 대구의 준공영제는 자충수가 되어 가고 있다. 대구 입장에서는 도입하기 싫은데 대파업의 여파로 억지로 하는 것으로 보이는지 의심스럽다. 2009년 7월 관음동공영차고지 개장 때에도 영세업체들을 통합하라는 압력을 걸어 2010년 9월이 되어서야 관음동공영차고지가 본격적으로 가동되기 시작했고, 3호선 개통 후 또 감차해 버린 것을 보면 보조금 주기 싫다는 것밖에 안 보인다.

급행버스, 간선버스, 순환버스, 지선버스를 안 가리고 모두 100% 대형차량이며, 오지노선도 예외없이 마찬가지다. 심지어 성서2번같은 오지노선에도 저상버스가 들어가고 있다.[14] 급행차량은 고급형 차량이 없고 모두 일반 좌석버스이며 나머지는 일부 예비차량을 제외하면 모두 일반 입석버스다. 경산시 시내버스와 공동 배차하는 노선이 일부 있으나, 정작 경산시는 준공영제가 아니다. 인구 수에 비해 버스 회사가 많은 편이지만 2006년 10월 28일에 구간삥이 폐지되어 시계외를 넘어도 시계외요금이 없는게 큰 특징이다.[15]

4.4 광주광역시 시내버스

2006년 12월 대대적인 노선 체계 개편과 함께 준공영제가 시행되었다. 다만 시행 이전부터 있었던 운행차량 등급(대형, 중형)에 따른 승무원의 근무 처우의 차등은 여전히 남았고, 이 때문에 적지 않은 차량들이 대형차량에서 중형차량으로 교체되었다. 시행된지 시간이 많이 흐른 지금 간선과 지선의 체계가 모호해진 것 중 하나가 대형/중형에 따른 근무차이 때문이기도 하다.

대부분의 지방자치단체와 마찬가지로 총량제를 철저히 지키면서 웬만한 경우가 아니고서는 증차가 되지 않아서, 신규 택지지구가 많이 들어서면서 새 노선을 만들 때 기존 노선에서 인가대수를 가져와 신설하는 방법으로 했는데, 차량 대수는 그대로이지만 노선은 늘어나면서 자연스레 기존 노선 배차간격도 늘어나고 새로 신설한 노선은 충분한 차량대수가 준비되지 않아서 신규노선 역시 배차간격이 엉망이 되는 악순환이 계속되었다. 그나마 제한적으로 중형차량이 10대 가량 증차되면서 940여대에서 950여대로 소폭 증가하는 수준에 그쳤으나...

호남고속선 완전 개통에 따른 광주송정역 교통대책이 마련되면서 마침내 총량제를 완화하면서, 이 시기에 새로 신설되거나 광주송정역으로 대폭 연장된 노선은 신설분이 그대로 자연증차로 이어지게 되었다. 좌석02, 송정33, 송암68[16] 등이 별도의 차출 없이 순수 증차로 신설된 노선.

4.5 인천광역시 시내버스

해당 문서 참조.

4.6 대전광역시 시내버스

2005년 7월 전국에서는 서울특별시에 이어 두번째로 준공영제를 도입하였다. 이와 함께 대전광역시 시내버스에 35년간 전통적으로 이어져 내려온 공동배차제를 폐지하고 서울특별시나 부산광역시에서 실시하는 개별노선제 형식으로 운행하기 시작하였다. 그러나 좌석노선이 시 규모에 비해 비교적 많았는데 좌석노선의 경우 도시형에 비해 요금이 비싸지만 탑승인원이 많지 않아[17] 1일 수입이 도시형에 비해 떨어지는 편이었다. 그런 좌석버스가 노선 대부분이 장거리이거나 굴곡이 많은 노선을 빈차로 운행하는 비율이 높아 시내버스 전체 적자의 40%를 차지하고 있는 것으로 조사되었다(2007년 당시 뉴스 중에서)[1]. 게다가 당시만 해도 대전 시내버스 전체 댓수 965대 중 472대, 즉 절반 가량이 대전역 등 원도심을 경유하는 노선 집중현상까지 있었다. 그만큼 둔산 신도시나 노은지구의 주민들의 불편 또한 일어났다. 그런 단점을 보완하기 위해 2008년 12월 31일 대전 시내버스 노선을 대대적으로 개편하기로 한 것이다.

4.7 마산시 시내버스

마산시는 원래 창원시와 함께 준공영제를 실시하고자 했으나[18] 시 행정부간의 협의가 파토나면서 혼자서 2007년부터 마산시 관할 노선에 준공영제를 적용했다. 당시 마산지역 업체들이 운행하는 마산지역 지선노선들이 적용 대상이었는데, 고정 배차제[19], 기사 실명제[20]도 같이 시행되었다. 그리하여 운영 초기에는 버스 실내의 청결상태가 좋아지고 수익이 느는 등의 효과가 있었지만, 해가 지나자 버스당 10만원씩 총 40억원의 적자를 보전하면서 경영 개선은 전혀 이루어지지 않아 세금 낭비라는 비판이 일었다. 그러던 와중에 시민버스가 부도를 내며 쓰러지자 마산시는 손도 못 써보고 시민버스를 역사의 저편으로 보내게 된다. 이후 통합 창원시가 되면서 흐지부지되었고, 현재의 창원시 시내버스는 경기도 시내버스와 유사하게 운영되고 있다.

5 그 외

  • 울산의 경우 준공영제를 실시하지는 않지만 이와 유사한 제도를 실시하고 있다.
  • 남경필 현 경기도지사의 선거 당시 공약이 경기도 시내버스 준공영제 시행이었다. 그런데 경기버스의 노선 조정 권한은 각 기초단체에 있는데다가, 한 도시권도 아니고 28개시 3군에서 버스 준공영제를 시행한다는 것은 거의 불가능하기 때문에 보조금 인상 선에서 마무리될 가능성이 높다. 아니면 각 시에 재정지원해서 시별로 준공영제 하던가 다만 경기도 시내버스의 경우도 서울과 마찬가지로 총량제가 적용되어 신시가지 지역이나 정말로 부득이한 경우가 아니면 순수 증차가 불가능하다. 아마도 과거 대원고속 65번의 부당증차 때문인듯. 한대도 증차허가 안 내주는 서울보단 낫다 (이는 버스 동호인 거의 대부분도 모르는 사항이다.) 시행된다면 준공영제에 반대하다가 서울에서 쫓겨난 버스회사들은?
  1. ↑ 여기서 운행 실적은 '승객을 얼마나 많이 태웠냐'가 아니라 '시에서 정한 대로 얼마나 충실히 운행했느냐'라고 보면 된다.
  2. ↑ 단적으로, 서울특별시에는 66개 업체가 몰려 있고, 부산광역시에도 34개의 업체가 있다. 대구광역시에도 26개 업체들이 있고, 인천광역시에도 한정면허 / 광역버스 업체를 제외해도 32개의 준공영제 참여 업체들이 있는데, 이들마저도 부도나고, 합병하고 해서 줄인 거다.
  3. ↑ 조정 사유가 불명확하다면 환승실적 부풀리기를 의심해 볼 필요가 있다.
  4. ↑ 김포교통, 공항버스, 관악교통, 도원교통, 신길운수 + 영인운수 기사들이 직접 운행할 상기 회사들의 버스들에 대한 보험
  5. ↑ 강서공영차고지, 서울 지하철 9호선 개화역 주차장
  6. ↑ 강서공영차고지 다모아자동차 정비소
  7. ↑ 현대기아차는 주문제작도 받지만 선 제작 후 판매 시스템도 가지고 있어서 이번 요청에 대한 대답으로 원하는 시기에 인도해준다고 한다. 대우버스의 경우 100% 주문제작으로 이루어진다고 한다.
  8. ↑ 2007년에 75대를 감차했고, 2011년에 21대를 감차했다. 150여대이상을 감차한 서울,대구등과 비교해보면 확실히 적은대수이다.
  9. ↑ 김해시 노선은 김해 8번을 제외한 나머지 노선은 구포시장까지, 양산시 노선은 명륜역과 덕천역까지, 울산광역시 노선은 노포역과 월내까지, 거제시 노선은 하단역까지. 창원시 노선은 부산시와 동아여객 간의 워낙 강경한 관계 탓에 부산신항 구역을 제외한 부산광역시 지역에 진입하지 못하고 있다.
  10. ↑ 국일여객, 극동버스, 광남자동차는 파업에 참여하지 않았다.
  11. ↑ 북부정류장이나 서부정류장 근처에 가끔씩 고급형 차량들이 출몰하곤 하는데, 이것은 대구광역시 시내버스가 아니라 고령군, 칠곡군, 성주군 소속의 농어촌버스다.
  12. ↑ 부산은 마을버스 노선이 발달해 있어 시내버스를 보조해 주고 있고 평지보다 산지가 많아서 적은 노선으로 최대한 많은 지역을 커버할 수 있지만, 대구는 마을버스도 없을 뿐더러 평지가 많아 적은 노선으로 최대한 많은 지역을 커버하기 힘들다.
  13. ↑ 부산이 4호선 개통으로 노선 개편해서 21대로 감차한 반면 대구는 그보다 3배 많이 차량감차하는 셈...
  14. ↑ 그나마 하빈면의 도로 사정이 좋아서 가능한 이야기다.
  15. ↑ 경산 외에 칠곡, 고령, 구미, 영천에 진입해도 시계외요금이 없다. 또 대구 시계로 들어오는 칠곡, 성주, 고령, 영천 노선은 대구 시내 구간에 한해서는 구간요금이 없다. 단, 경산 소속 시내버스 외에 시내버스는 대구 버스와 환승이 안 된다. 현재 통합환승제를 실시 중인 대구와 경산에서 시계외요금을 받는 노선은 영천시 청통면과 신녕면으로 넘어가는 하양-와촌1번뿐이다.
  16. ↑ 이 노선은 광주송정역 대책 노선은 아니고, 교통음영지역 해소에 따른 신설노선이다.
  17. ↑ 과거 1980년대 후반~1990년대 초중반에는 냉방이 좌석에만 되어서 여름철에 좌석노선에 탑승인원이 붐비기도 했었는데, 요즘처럼 도시형에도 냉방이 되는 현실에서 좌석버스란 도시형과 차별성이 거의 없는 상태에서 요금만 비싸게 받는 형식이라 승객의 부담을 가중시키는 요인이 되기도 했다.
  18. ↑ 통합 창원시 생기기 전에도 마산-창원-진해는 서로 긴밀한 관계였고, 시내버스도 공동 배차했다.
  19. ↑ 특정 노선에 고정 차량 투입과 특정 노선의 특정 업체 단독 운행 이 두 가지가 동시에 시행되었다.
  20. ↑ 시내버스 안에 있는 버스 기사의 실명을 아예 대놓고 버스 출입문 옆에다가 사진과 같이 붙였다.