도농복합시

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都農複合市

1 개요

대한민국의 행정구역
광역자치단체특별시광역시특별자치시도특별자치도
기초자치단체자치시(일반시, 도농복합시, 특례시)군자치구
시구급행정시일반구
읍면동급읍면동(법정동, 행정동)
통리급리통
반급반
지방자치법
제7조(시·읍의 설치기준 등) ① 시는 그 대부분이 도시의 형태를 갖추고 인구 5만 이상이 되어야 한다.
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역은 도농(都農) 복합형태의 시로 할 수 있다.
1. 제1항에 따라 설치된 시와 군을 통합한 지역
2. 인구 5만 이상의 도시 형태를 갖춘 지역이 있는 군
3. 인구 2만 이상의 도시 형태를 갖춘 2개 이상의 지역의 인구가 5만 이상인 군. 이 경우 군의 인구가 15만 이상으로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다.
4. 국가의 정책으로 인하여 도시가 형성되고, 제115조에 따라 도의 출장소가 설치된 지역으로서 그 지역의 인구가 3만 이상이고, 인구 15만 이상의 도농 복합형태의 시의 일부인 지역

제3조(지방자치단체의 법인격과 관할)
④ 제7조제2항에 따라 설치된 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍·면을 두되, 자치구가 아닌 구를 둘 경우에는 그 구에 읍·면·동을 둘 수 있다.

남양주시 도농동하고는 아무런 연관이 없다[1]
도시(시가지 동 지역)와 농촌(교외 읍, 면 지역)을 한데 묶어 설치한 시. '도농통합시(都農統合市)'라고도 한다.[2]

구한말까지의 부(府)는 시가지 지역과 교외(농촌) 지역을 모두 거느리는 행정구역이었으나, 1914년 일제의 행정구역 개편으로 부는 시가지 지역만을 관할하는 행정 구역으로 그 성격이 바뀌고, 교외 지역은 군(郡)으로 분리하도록 하였다. 또한 읍의 인구가 5만 명을 넘으면 해당 읍을 기존 군에서 분리하여 별도의 부로 승격시켰다. 이러한 도농분리 시스템은 해방과 정부 수립 이후[3] 1994년까지 유지되었다. 대한민국에서 행정구역 개편 직후 잠시 동안 시의 밑에 리를 둔 적이 있으나[4], 얼마 안 되어 모두 동으로 전환되었다.

사실 일제는 본국에서 하던 대로 시읍면 자치를 시행하고자 했기 때문에 시와 군이 분리되는 것 자체는 그다지 이상한 일이 아니었다. 이 시읍면 자치는 제2공화국까지 유지되다가, 제3공화국 이후 읍면 대신 군이 자치단체 격을 갖도록 바꾸는 바람에 문제가 생겼다.[5] 읍이 부(시)로 승격, 분리되면서 알짜 지역을 빼앗긴 기존 군은 도넛 모양의 군이 되거나, 심지어 군역(郡域)이 두동강나는 일도 벌어졌다. 이에 따라 역사적으로 같은 지역이며[6] 생활권이 같음에도 불구하고 시가지 지역(시)과 교외 지역(군)으로 분리되어 생활권과 행정구역의 불일치로 불편을 초래하고, 군의 독자적 발전 가능성 약화 등의 문제가 야기되어 1995년 대대적인 행정구역 개편으로 대부분 (재)통합되었다.[7] 이를 통해 행정구역의 역사적 동질성을 회복하고, 행정구역과 도시권·생활권을 일치시키는 데 기여하였다. 한편으로는 1995년의 대규모 도농통합 개편으로 인한 통합 기조는 분당시, 일산시 독립 계획이 무산된 원인이 되기도 하였다.

광역시 레벨로 가자면 도농통합의 형식으로 이루어진 광역시(당시 직할시)는 부산광역시(편입 전: 양산군 일부[8] → 편입 후: 기장군)와 대구광역시(달성군)이다. 이때 해당 광역시에 편입된 곳은 해당 광역시의 행정구역 개편 과정에서 잔여 군으로 남았다가 도로 되돌아간 것이기 때문. 울산광역시의 경우는 도 산하 일반시 시절에 도농통합이 이루어진 경우이고, 인천광역시의 경우는 역사성을 고려한[9] 도농통합이라기 보다는 인천 시세(市勢)를 키우기 위한 정치적 의도에서 강화군과 김포 검단의 편입이 이루어진거라... 다만 당시 내무부 문서에 의하면, 이들 지역이 인천생활권, 인천경제권이라는 근거로 인천 편입이 추진되었다고 나와있다. 다만 도농복합 형태를 띠는 광역시는 광역자치단체 단계에선 도농통합이 되어있지만 기초자치단체 단계에서는 아직 도농분리다. 자치구는 읍면을 둘 수 없게 되어있으며, 읍면 지역은 별개의 군을 만들어 관할하기 때문. 이 때문에 울주군, 달성군과 같이 자치구 지역과 같은 고을이였고 군 전체를 아우르는 중심지가 해당 군이 아닌 자치구 지역인 경우는 도농분리의 불편을 아직도 안고 있다고 볼 수 있다. 다만 이것을 꼭 비판적으로만 볼 수 없다. 자치구 지역도 자치군 지역과 동일한 옛 고을에 속해있고 여러 자치구들로 파편화 되어있다는 점에서 이것을 부정적 의미의 기초자치단체 파편화로만 보기는 힘들다. 더구나 광역시는 통합된 광역행정 구현 위주의 광역지자체이기 때문에(예를 들자면, 시내버스노선, 택시사업구역 등이 파편화 되지 않음) 광역행정의 측면에서는 도농통합 이전의 도 산하 자치시, 자치군 간 도농분리의 경우보단 낫다. 또한 읍면지역을 각 읍면이 있는 방향에 맞춰서 여러 자치구에 포함시키는 경우 자치구 내에서 열세가 되는 구 읍면지역이 상대적으로 소외될 수도 있다.

형식상으로는 도농통합은 아니지만 실질적으로 도농통합이 1995년 이전에 이미 이루어진 광역시는 광주(구 광산군, 송정시 흡수), 대전(구 대덕군 흡수), 1995년 이전의 부산(구 동래군 흡수)이 있다.

반면에 서울 근교의 구 시흥군 지역(광명시, 안양시, 군포시, 의왕시, 과천시, 안산시, 시흥시)[10]과 구 수원군 지역(수원시, 화성시[11], 오산시), 구 광주군 지역(성남시, 하남시, 광주시[12]), 구 양주군 지역의 의정부시는 수도권 도시화 지역이라는 특수성 때문에 저대로 통합시키면 광역시로 만들어줘야하는 문제가 발생하기 때문에... 또한 이들 지역의 도농통합은 서울특별시 분할 문제와 연결될 소지도 존재한다. 도농통합 고려대상에서 제외되었다. 인천광역시 인근의 부천시(구 인천부와 구 부천군의 통합)도 비슷한 이유로 도농통합 대상에서 고려조차 되지 않았다. 이와 비슷하게, 서울특별시와 고양시의 통합이 고려조차 되지 않았는데, 이는 훗날에 서울시로 편입된 고양군 지역이 대부분 옛 한성부 성저십리 지역이라는 역사적인 이유도 있겠지만, 현재의 광명시 지역을 서울 편입에서 배제했을 만큼(1981년 광명시 승격) 당국 입장에서도 서울시의 추가 확장문제는 전혀 고려되지 않은 부분도 있기 때문이다 (특히 대규모 도농통합을 추진했던 1990년대 초중반은 정관계에서 서울 분할 문제에 매달렸던 시기이기도 하다).

1995년 개편 당시에 도농통합이 고려되었으나 도농통합이 2015년 현재까지도 이루어지지 않은 곳으로 구리시-남양주시[13], 양주시-동두천시[14], 속초시-양양군, 동해시-삼척시-태백시, 목포시-무안군-신안군, 전주시-완주군이 있다.

1995년 이후부터는 대부분 군의 읍이 시 승격 조건을 충족하면 곧바로 군이 통째로 도농복합시로 승격하도록 되어 있다. 용인시(1996년 승격)가 옛 시흥군처럼 갈기갈기 찢어지지 않고 부천시나 성남시 등을 추월하고 바로 인구 90만을 찍게 된 이유는 바로 이 때문이다.[15] 시흥시 : 왜 나 시흥시는 여러 기초자치단체로 찢어져야 하는 거야! 옛 시흥군 소속 도시들을 하나로 합치면 인구가 인천광역시급이 되니까. 예외로는 계룡시(대한민국 3군 본부가 있는 계룡대 소재지), 증평군(괴산군과 생활권이 다르다는 이유로), 세종특별자치시(행정도시 소재지)가 있다.

대한민국의 도농복합시 목록

2 북한

1955년 시 밑의 모든 리를 동으로 고쳤다가, 1967년 다시 원래대로 돌렸다. 그래서 북한에는 도농복합시가 많이 있다. 남에서는 읍을 시로 승격시키면서 군에서 분리시켰는데, 북에서는 바로 군을 시로 승격시켰기 때문이다. 물론 북한의 군이 남한의 군보다 규모가 작은 편이긴 하나, 그렇다고 해도 남한의 읍/면 규모에 비할 정도는 아니다. 특히 함경도 쪽으로 가면 단천시처럼 면적이 2,000km²를 넘어가는 크고 아름다운 시도 존재한다. 여러모로 이건 남이 북에서 배운 것일지도.

물론 북한에도 해방 후에 승격된 시 중 송림시나 신포시처럼 군 전체가 아니라 군의 일부 지역 만을 승격시킨 시들도 존재하는데, 의외로 이런 작은 시도 도농복합시에 들어간다. 둘다 면적은 100km²도 안 되지만 송림시는 19동 6리로, 신포시는 16동 6리로 구성.
  1. ↑ 후술하겠지만 남양주시 역시 도농복합시에 속한다. 또한 남양주시는 전국 인구수 1, 2위 읍(화도읍, 진접읍)을 포함해 6동 5읍 4면의 ㅎㄷㄷ한 도시구조를 갖고 있는 만큼, 가장 적절한 지역에 적절한 이름의 동이 있다고 볼 수 있다.
  2. ↑ 1995년 도농통합 당시 형성된 도농복합시와 그 이후에 도농통합이 이루어진 도시(예: 통합 청주시)들은 도농'통합'시로 보는 것이 맞지만, 1995년 이후에 군이 시로 통째로 승격하여 생긴(예: 용인시) 도농복합시는 도농'통합'시로 보기엔 애매한 부분은 있다.
  3. ↑ 부는 1949년 시로 개칭되었다.
  4. ↑ 서울특별시가 1949년과 1963년에 확장되면서 편입된 지역들은 1년 정도 동이 아닌 리로 있었다. (예: 경기도 시흥군 신동면 방배리 → 서울특별시 영등포구 방배리)
  5. ↑ 물론 제3공화국 때는 실제로는 지방자치제를 실시하지 않았다. 조항만 저렇게 바꿔놓은 것.
  6. ↑ 원래 역사적으로 같은 지역임을 드러내기 위해, 군에서 중심 읍이 시로 승격되어 분리되면 시/군 중 한 쪽의 이름을 기존 명칭의 일부를 변형하거나(기존 지명의 앞글자에 '원(原)', '성(城)', '주(州)' 등의 접미사를 붙인 경우가 많다) 역사적 연원이 있는 이름으로 개칭하였다. 가령 1946년 청주군 청주읍이 청주부로 승격되자 남은 청주군을 청주의 '청'에 '원(原)'을 합성하여 '청원군'으로 개칭하였으며, 1949년 수원군 수원읍이 수원부로 승격되자 남은 수원군을 수원의 상징이자 고호(古號)인 화성에서 따와 '화성군'으로 개칭하였다. 다만 1980년대부터는 굳이 명칭을 다르게 하지 않고 시/군 모두 동일한 명칭을 쓰도록 하는 경우가 많아졌으며(사실 1963년 안동군 안동읍을 원래는 '신안동시'로 승격시키려 했으나 지역 여론의 반발로 '안동시'로 승격시킴으로서 안동시/안동군이 공존하게 된 것이 최초이긴 하다), 이미 시/군 명칭을 다르게 한 경우도 1980년대 후반~90년대 초반 통일(환원)시킨 경우가 많았다(가령 1955년 경주군 경주읍이 경주시로 승격되면서 남은 경주군을 '월성군'으로 개칭하였다가, 1989년 '경주군'으로 환원하여 1995년 통합 전까지 경주시/경주군이 공존하게 되었다).
  7. ↑ 이 때 통합되지 못한 지역도 의외로 많은데, 청주시+청원군(원래 같은 청주군), 전주시+완주군(원래 같은 전주군), 목포시+무안군+신안군(원래 같은 목포부/무안군), 여수시+여천시+여천군(3여, 원래 같은 여수군), 제주시+북제주군(원래 같은 북제주군), 서귀포시+남제주군(원래 같은 남제주군) 등이 있(었)다. 이 중 여수시+여천시+여천군은 3년 후인 1998년에, 제주시+북제주군과 서귀포시+남제주군은 2006년에, 청주시+청원군은 2014년에 통합되었다.
  8. ↑ 1973년 부산부(→시→직할시)와 역사적 동질성을 가진 행정구역인 동래군이 폐지되고 양산군에 병합되었다. 엄밀히 말하면 1914년 이전에는 동래부(→부산부)와는 별개의 행정구역인 기장군으로 따로 존재하긴 했다.
  9. ↑ 이때 시흥시와 부천시가 인천으로 편입되었다면 문자적 의미에서의 도'농'통합은 아니긴 했지만 역사성을 고려한 일종의 도농통합이 될 수 있었다.
  10. ↑ 해체 이전의 구 시흥군의 영역대로 재통합하자니 생활권이 다르다는 문제가 있다. 광명시는 서울 영등포권, 안양시·군포시·의왕시(그리고 부분적으로는 과천시까지)는 안양권, 안산시와 시흥시 남부는 안산권에 생활권을 두고 있다. 삼국시대의 군소 현들은 고려시대와 조선시대를 거치면서 인접 군현에 통폐합되었지만 일제시대의 시흥군 지역인 시흥군(곡양현), 과천군(율진군), 안산군만큼은 괜히 1914년 부군면 통폐합 이전까지 각 군역을 삼국시대 이후로 계속 유지해온 것이 아니다.
  11. ↑ 1995년 당시에는 화성군
  12. ↑ 1995년 당시에는 광주군
  13. ↑ 이쪽은 이미 미금시+남양주군 통합하여 도농복합시 남양주시가 나오긴 했다. 구리시만 제외된 것일 뿐.
  14. ↑ 그나마 현재 지역사회에서 의정부-양주-동두천 통합이 찬찬히 제기되고 있긴 하다.
  15. ↑ 만약 도농통합시 제도가 아직 도입되지 않은 상태였다면 용인군은 용인읍(통칭 '김량장' 지역) 일대만 용인시(또는 '김량장시')로 승격되고, 나머지 용인군은 기존 명칭을 그대로 유지하거나 '용구군', '용성군' 등으로 개칭되었을 것이다. 에버랜드도 용인군에 편입되었을 것이고, 수지읍이나 기흥읍 등이 인구 5만 명을 넘었다면 수지시, 기흥시 등으로 분리 승격되었을 것이다.