문민통제

1 개요

여러분! "군인 출신이라야만 군대를 통솔할 수 있다." 이것은 말도 안 되는 소리요. 오늘날 세계에서 가장 강한 이스라엘 군대, 250만 인구 가지고 1억 5천만 아랍 연합군과 싸워서 연전연승한 이스라엘 군대를 통솔하고 있는 사람은 73살 먹은 마이어라는 할머니이고[1], 인도는 인디라 간디 여사가 3군 총사령관이오. 민주주의는, 민주국가의 군대는 국민이 선출한 지도자에 복종하는 것이오. 대한민국 군대는 그런 군대요.
- 김대중, 1971년 장충단 공원 제7대 대통령 선거 유세 연설 중.

文民統制

가장 중요한 민주주의의 원칙 중 하나.

Civilian control of(혹은 over) the military. 문민의 통제. 시민의 통제.

국가를 통치함에 있어 군부의 개입을 배제하고 철저하게 민간인(문민)이 국군 통수권을 가진다는 원칙.

신생국이나 개발도상국일수록 정부의 통제력이 약해 군대의 정치개입 위험성이 높으며 민주주의가 잘 돌아가는 나라일수록 문민통제가 잘 이뤄진다. 문민통제는 일단 통수권자인 정부수반에 의해 드러나긴 하지만, 그 핵심은 국민이 군을 통솔한다는 데 있다.[2] 문민지배, 또는 문민우위(civilian supremacy)라고 하기도 한다. 웬만하면 '문민의 통제' 식으로 '~의'를 넣어주는 게 좋다. '문민 통제'라고 하면 누군가가 문민'을' 통제한다는 어감이 강하게 느껴지기 때문이다.

080418-pregnant-hmed-3p.grid-6x2.jpg

본격_만삭_국방장관.jpg

비록 피상적인 한 장의 사진이긴 하지만 문민통제의 극한을 보여주는 사진이기도 하다.

믿기 힘들겠지만 2008년부터 2011년까지 실제로 스페인의 국방장관이었던 카르메 차콘이 의장대를 사열하는 사진이다. 그리고 국방장관이라는 중책을 수행하면서 임신한 상태로 아프가니스탄도 다녀오고 버라이어티한 행보를 이어가더니 무사히 아들도 낳았다. 스페인군은 여군의 입대 허용도 상당히 늦은 군대인지라 30대 중반의 법학 박사 출신 여성 정치인이 국방장관을 한다는 사실에 문민통제라는 것을 낯설어하는 대한민국 예비역 남성들이 컬쳐쇼크에 빠지기도 했다. 사실 이게 민주주의의 원칙상 당연한 것이며,[3] 군대가 국민과 정부에 의해 완벽하게 통제되는 것을 상징한다.

2 문민통제를 하는 이유

전쟁은 군인들의 손에만 맡겨두기에는 너무도 중요한 문제다.

(La guerre! C'est une chose trop grave pour la confier à des militaires)
-조르주 클레망소(Georges Clemenceau)-[4]

작게는 쿠데타 방지와 군대가 닫힌 사회가 되는 것을 방지하기 위해, 크게는 국가간 전쟁을 막고 인류의 평화를 위해.

문민통제가 없이 군이 스스로 인사와 행정을 결정하는 폐쇄적인 집단이 되면 군은 그 자체로 하나의 '정치세력'이 된다. 권력은 총부리에서 나온다라는 말이 있을 정도로 군은 가장 강력한 권력의 근원이다. 따라서 문민통제를 받지 않는 군은 독자적으로 정치세력화 되며 실질적으로 '정부'를 능가하는 위상을 가지게 된다. 더 나아가 여차하면 정부를 무력으로 엎어버릴 수도 있는 '군부'가 된다. 설사 민주주의에 따라서 결성된 민간정부가 문민통제 없이 군부에 대립한다 해도, 대응할 무력이 없다보니 군부를 통제하는 것은 사실상 불가능하다.

이렇게 폐쇄적이고 권력화 된 군은 투명하고 객관적인 인사/정책 검증을 불가능하게 만든다. 내부의 파벌에 따라서 정책과 인사가 좌우되는데, 자연스럽게 파벌 간의 대립이 강해지며 파벌을 타고 무능한 똥별들이 상층부로 올라가서 부패가 극심해지며, 병사의 사병화가 이뤄져 특정 개인의 이익을 위한 무력기반이 되어버린다. 결국 군 본연의 목적인 국가안보 보장기능은 크게 떨어지게 된다.

결국 이처럼 견제 받지 못한 군은 무소불위의 힘을 갖게 되며 개인의 인권, 사회의 공동가치, 과장되게 말하면 인류의 번영까지 위협할 수 있는(...) 도리어 악의 근원이 될가능성을 갖게 된다. 전쟁사상가 클라우제비츠는 "전쟁이란 때로는 그 전쟁 자체를 위한 것이다."라고 하였듯 통제받지 못한 군은 그 속성상 전쟁을 야기할 수 있으며, 그 끝은 패전을 넘어 최악의 경우 해당 국가나 민족의 멸망을 불러 올 수 있다. 민간정부가 문민통제를 하고자 하며, 군이 그 문민통제를 받아들이는 근원적 이유가 여기에 있다. 군은 지혜로우니 스스로 그 힘을 봉인시키겠다

게다가 군부와 정부의 효율성 자체도 매우 떨어지게 된다. 문민통제를 상실하면 위의 부정부패 및 사병화로 인한 능력 저하 외에도 다른 원인이 발생하게 된다. 클라우제비츠의 다른 명언인 "전쟁은 정치의 연장이다"를 상기해보자. 전쟁은 국가 세력간의 무력 충돌을 의미하므로 여기에는 반드시 정치 외교적 활동도 필요하다. 그런데 군부가 가지는 정치 외교상의 능력 자체는 해당 분야의 전문 능력을 가진 민간 정부에 비해 분명히 뒤떨어질 수 밖에 없다. 이유는 간단하다. 정치와 외교는 본래 군부의 전문 분야가 아니기 때문이다. 하지만 문민통제를 상실한 상태에선 군부가 이쪽에도 간섭하게 되고, 이는 국정 전체의 비효율성으로 이어지게 된다. 이런 비효율성의 매우 좋은 예가 1차 세계대전 당시 독일 제국의 슐리펜 계획을 비롯한 대외 전략이었다. 군사 전술/전략 분야의 효율성만 추구하고 거기에 꼭 필요한 정치-외교상의 활동과 그 결과를 예측하지 않은 결과 서부 전선의 고착화, 미국의 참전 등 패전의 요소를 그대로 제공하고 말았다.

문민통제를 받지 못한 군의 전형적인 사례는 프로이센이며, 정확하게 이 테크를 밟아서 멸망한게 구 일본제국이다. 오늘날의 국방장관에 해당하는 육군대신/해군대신은 현역 장성들만 맡을 수 있다는 제도를 악용해서 민간인 출신 총리들을 맘대로 가지고 놀았고, 엄청난 군비확장과 대외전쟁을 벌여 수 많은 사람을 죽게 하였다. 한반도 역사에도 고려 말 무신정권을 겪으면서 저 테크를 그대로 탔고, 대한민국이 건국한 이후에도 아직까지 군부독재의 망령에서 완전히 벗어나지는 못한 상태다.

다행히 현재 미국이나 일본의 경우 문민통제가 강력하기에 정보공개 차원에서 국방부나 방위성 사이트에 무기 획득 계획 등을 면밀하게 공개하며, 인사 문제도 투명하게 공개한다. 이것은 미군/인사명령이나 방위성/인사발령 항목이 존재할 수 있는 이유이며, F-35처럼 대량의 공개된 정보 때문에 도리어 문제가 된 사례까지 존재한다.

3 역사

과거에는 왕이나 귀족 등의 정치인이 군인을 겸임했지만 기술이 발달하고 각 분야가 고도화되면서 직업군인의 분리가 필요해졌다.

영미권에선 민주주의의 원칙 하에서 국민의 대표인 정치인이 군부를 통제하는 것을 말하는 의미가 강해지기도 한다. 영국에선 국회와 왕의 싸움, 올리버 크롬웰의 독재 등으로 상비군에 대한 문제가 지속적으로 제기됐고 군사정책이 내각으로 넘어오고 인사권 등은 국왕에게 남았다. 그러나 19세기를 거치면서 군 인사권도 정치인들에 의한 통제로 넘어오게 된다.

미국의 경우엔 국가 창립 시기부터 강력한 상비군을 만들지 않았고 통수권은 민간 정치인에게 위임하는 전통을 만들었다. 그때문에 선거에 의해 선출된 대통령이 전쟁을 지도했으며 장군들은 대통령의 참모였다. 다만 해외에서 전투를 치르는 파병 미군의 경우엔 본국의 통제를 무시한 사례가 꽤 있다. 물론 그러던 이들은 대부분 훅 갔다. 예로는 더글러스 맥아더[5], 가깝게는 스탠리 매크리스털[6]이 있다.

중국의 경우, 당나라는 환관을 감국으로 사용하여 오늘날의 문민통제와 비슷한 정책을 실시했다. 송나라에서 문관을 군관보다 우위에 놓은 것도 문민통제와 비슷한 개념이다. 또한 프랑스 혁명 시기의 파견위원과 공산권 국가의 정치장교 역시 극단적인 문민통제의 예로 들 수 있다. 쿠데타를 염려하여 군을 철저하게 제어한 것인데, 이렇게 까지 극단적으로 가면 부작용도 만만치 않다. 송나라의 경우 더 이상의 자세한 설명은 생략한다.

한국의 경우에도, 과거 고려의 경우 송의 제도를 따라 무신은 정3품 상장군까지만 승진할 수 있도록 하고, 실제 전쟁이 발발했을 경우 문관인 정2품 평장사를 상원수로 임명하여 총사령관직을 맡겨 무신의 최고위인 상장군이 부원수로서 상원수의 지휘를 받도록 하였다.[7] 이것이 후에 화근이 되어 무신정변이 일어나게 되지만... 이건 조선도 마찬가지라 4군 6진을 개척한 김종서 역시 문신이었고, 국방부 장관직에 해당하는 병조판서 역시 문신에 해당하는 직책이었다.[8]

4 각국의 사례

4.1 대한민국의 경우

대한민국은 제헌헌법 이래 헌법에서 명문으로 현직 군인은 국방부 장관을 포함한 국무위원을 겸하지 못하도록 규정하여 문민통제를 규정하였다. 그러나 끝나지 않은 남북간 대치상황이라는 현실적인 이유를 내세워 국방장관을 비롯한 외교안보 고위직은 전역한 고위 장성들이 대다수를 차지하는 '무늬만 문민통제'가 고착된 상태다. 2008년 취임한 김태영 국방부 장관은 오전 8시에 전역식하고 한시간 뒤인 9시에 국방부 장관에 취임하는 일도 있었다. 그럴 거면 국방장관을 민간인으로 임명한 의미가 없잖아.

이승만 정부, 장면 내각 시절에는 신성모 같은 비 직업군인 출신 국방장관이 더러 있기도 했다. 하지만 국민방위군 사건같은 병크가 연달아 터지는 바람에 경험도 자격도 없는 어설픈 민간인을 국방부 장관으로 앉히면 나라 말아먹는다라는 인식이 생겨버리게 되었고 군사정권 시기에 이르면서 국방장관은 고위 장성이 전역 후 가는 자리란 이미지가 강해졌다. 특히나 군인들이 권력을 독점하면서 문민통제 차원의 문제가 아니라 군사 분야가 아닌 쪽에서도 군 출신들이 요직을 독점하는 일이 생겼다. 그러다가 1987년 6월 항쟁을 거치면서 직선제 개헌이 이뤄지고 김영삼 정부에 이르러 군내 사조직 하나회 척결 등이 이뤄진다. 특히 군사정권을 이끌었던 육군을 견제하기 위해 공군 출신 이양호 대장이 사상 최초의 비육군 합동참모의장에 임명되기도 했지만, 국방장관에 직업군인 출신이 아닌 사람이 앉는 일은 없었고 이는 이후 정권인 김대중, 노무현 부터 박근혜에 이르기까지 계속되고 있다. 군을 전역한지 얼마 안 된 대장, 그 가운데서도 육군 출신들이 주로 임명됐다. 비육군 출신은 해군 2명(손원일, 윤광웅), 공군 3명(김정열, 주영복, 이양호), 해병대 1명(김성은) 정도로 손에 꼽을 정도다.

그나마 국방차관의 경우엔 민간 출신이 앉는 경우가 있긴 했다. 주로 군 예산의 효율성, 절약을 제고하기 위한 취지에서 재정 부문 관료가 차관에 발탁되는 방식으로 이루어졌다. 대표적 사례로 이명박 정부 시절의 장수만 차관은 2009년 국방장관과의 마찰까지 빚으면서 상당수의 전력증강 사업을 축소했던 바 있다. 박근혜 정부의 출범 이후 임명된 백승주 현 차관은 한국국방연구원(KIDA) 출신의 북한군사 전문가다. 이보다 앞서 김영삼 정부 출범 당시 경제 관료 출신인 이수휴 차관이, 그 뒤를 이어 정치학박사 출신으로 국방대 교수였던 정준호 차관이 부임하기도 했다.

국회 국방위원회 역시 장성 출신들이 민간 출신보다 큰 목소리를 내고 있다. 박근혜정부도 외교안보 부문의 컨트롤 타워로 신설한 국가안보실의 실장으로 전임 국방장관, 그것도 육군 대장 출신을 차례로 임명하여 문민통제 측면에서 비판을 받았다.

일각에서는 국방위에서 현직 군인들을 불러 문제점을 지적하는 것을 두고 정치인이 군에 간섭하면 안 된다는 식으로 표현하기도 하는데 문민통제란 개념이 애초에 정치인과 관료가 군을 통제하는 걸 뜻하고 한국 헌법은 현직 군인이 국무위원을 겸할 수 없다고 하여 문민통제를 명시해두고 있다. 정치인이 군에 간섭해서는 안 된다는 개념은 군국주의 국가에서 군 통수권자인 국가원수가 정부를 거치지 않고 직접 군대를 통제하는 개념에서 나온 것으로, 구 독일제국이나 일본제국 같은 국가에서나 있을 법한 논리이니 주의하도록 하자. 예비역+밀덕+제국빠이면 이런 성향을 가지기 쉽다 카더라. 물론 좌파 밀덕도 없지는 않지만...우라! 이런 상황에서 현실적으로 국가원수가 군을 통제하는 것은 한계가 극명하기 때문에 사실상 군이 자기 마음대로 놀게 된다.

그리고 여전히 인사권에서 각 군 본부는 청와대와 자주 갈등을 빚는 편이다. 특히 육군이 그런데 장기적인 군 감축 계획에서 해군과 공군은 상비전력을 줄이면 전투력이 급감한다는 이유로 제외된 반면에 육군이 주 대상이기 때문에 노무현 대통령 재직 당시부터 청와대와 계속 갈등을 빚었다. 이명박 대통령이 당선되면서 정권교체가 되면서 상황이 호전될 것이라 생각했지만 청와대의 대통령실장이나 민정수석 쪽에서 확실히 문민통제를 위해 인사권을 장악하려고 했기 때문에 이후에도 군을 두둔하는 국방장관과 청와대 고위관료들이 갈등을 빚었다.

하지만 국민의 기본권 따위 개무시하는 대한민국의 시궁창스러운 병역의무 개선에서 특효약은 국방안보분야, 특히 국방장관직의 강력한 문민화라는 의견이 지금도 작은 목소리로나마 들려올만큼 국군의 문민통제에 대한 떡밥은 여전히 유효하다. 실제로 독일의 여성 국방장관은 캐치프레이즈가 "독일연방군을 국내 최고의 직장으로 만들겠다"는 것으로 대놓고 군 복지를 강조하고 있다. 이쯤에서 대한민국의 남성들은 다시 한번 만악의 근원 낙루장관님을 욕해주자 참고로 이 여성 국방장관은 군 복무경험이 1초조차 없는 사람이며 그 이전 보직조차 여성가족부 장관와 노동부 장관이었다. 실제로 윤광웅 前 장관의 경우 해군참모차장으로 예편한 중장 출신이었는데 장군들, 특히 육군, 특히 그 중에서도 민병돈에게는 떨떠름한 반응을 얻었음에도 문민 관료들에게 크나큰 지지를 받았다. 물론 당시 참여정부의 성향을 고려한 인사이긴 했지만 별 개수 하나만 줄었음에도 문민 관료들이 크게 좋아했다는 점은 시사하는 바가 있다.

다만 현역/예비역 장성들이 모두 고강도 문민통제에 대해 비관적인 시각을 견지하고 있다는 것은 편견이므로 주의하자. 사실 어느 정도 맞는 말이긴 하지만, 장성들 사이에서도 현재의 유명무실한 문민통제를 개선해야 한다는 목소리가 없지는 않다. 이 쪽에서 강한 목소리를 내는 장성 출신 인물로는 해군교육사령관을 지낸 예비역 해군준장 강영오 제독 등이 있다.

2014년 3월 기준으로 국방부의 국/실장급 직위는 21개인데 이중에 13개를 현역 군인이나 장기복무 직업군인 출신 전역자가 맡고 있다. 민간인[9]은 8명으로 국방부 전체의 문민화율(약 65% 이상)보다 현저히 낮다. 이 문민화율 조차도 직업군인 출신 전역자가 허수로 섞여든 숫자이다. 출처

군을 떠나서 대중적인 인식은 영 좋지 못하다고 할 수 있는데 당장 한국의 예비역 남성들부터 문민통제를 부정적으로 인식해 군대에 민간인이 간섭해서 군대가 이 모양이라는 이야기를 포탈의 군대 관련 기사의 댓글창에 수두룩하게 볼 수 있다.

사실 한국에서 지금까지도 문민통제에 대한 인식이 부정적으로 박힌 원인을 세 가지만 꼽자면 정치인들의 병역비리 사례가 너무나도 많고 민간 정치인들이 군에 대한 무지로 인해 벌이는 병크가 잦기 때문이다. 국방의 의무조차 부정한 방법으로 이행하지 않은 정치인을 국방부 장관으로 앉히면 과연 이를 납득할 사람이 있을까? 더욱이 군대에 가본 적이 없어 군의 사정 및 고충을 제대로 파악하지 못하는 민간 정치인들이 엄한 삽질을 하는 경우가 잦다. 신성모가 그 원조며 이후에도 어느 미필 국회의원이 대통령이 사열을 안 나가면 국군의 사기가 떨어진다는 헛소리를 한 바 있었다. 또한 어느 여성 정치인이 군대를 집 지키는 개라고 비하해 빈축을 산 바 있었다. 물론 직업군인들도 높으신 자리에 올라가면 군의 사정과 고충에 대해서 삽질이나 하고 있고, 생계형 비리에도 열중하는건 마찬가지다. 또한 여기에 군생활을 먼저 겪은 선배들의 문민통제에 대한 무지와 왜곡까지 껴있다. 특히 선배 장병들 모두 문민통제를 "군대에 대한 민간인의 간섭 = 빽 써서 땡보직 = 금수저 물고 편한 군생활" 정도로 이해하고 있으며 여기에 나만 당할 수 없지라는 피해의식까지 겹치다보니 문민통제에 대한 인식도 전무하고 되려 더 가혹한 통제를 요구하게 되기 때문에 문민통제에 대한 인식이 나빠지는 것이다.

즉 정치인의 병역기피 및 국민 대다수의 군대에 대한 무지로 인한 병크로 인해, 민간 정치인을 군을 통제할 중책에 임명하는 것을 부정적으로 볼 수밖에 없는 것. 이러한 인식의 한계상, 하루아침에 민간 출신 인물을 국방장관을 비롯한 고위직에 임명한다고 해서 문제가 해결될 수는 없다.[10] 따라서 문민통제를 제대로 실현하기 위해서는 장기적으로 민간 출신의 군 전문가를 육성하는 등의 해결책이 필요할 것이다.

절충 방안으로는 국방부에 일단 군 출신 국방부 장관을 임명하되 전역한지 5년 이상 경과한 사람을 임명하도록 하고 국방부 차관은 무조건 민간인으로 임명한다. 또한 각 군 청을 신설하여 각 군은 이 청에 배속시킨다. 그런즉 육군 최고사령관은 육군청장, 해군 최고사령관은 해군청장, 공군 최고사령관은 공군청장을 임명하여 미국과 동일한 방식으로 구조를 개편한다. 이 각 군 청장에는 군 출신이 아닌 민간인을 임명한다. 이게 잘 정착되면 이제 국방부 장관을 타부서에서 장관을 역임한 사람에게 임명시킬 수 있는데 노동부 장관 → 내무부 장관 → 국방부 장관의 테크를 타면 된다.

4.2 미국의 경우

미국은 문민통제를 굉장히 중요시한다. 그 때문에 국방장관에 군인이 앉으려면 전역 후 10년이 지나야하며 제2차 세계대전 이후에 현역 장성 출신 국방장관은 조지 C. 마셜 원수 외엔 없다. 정확히는 1947년 이전엔 국방부처럼 통합된 개념이 아니라 육군성, 해군성 등에 육군장관, 해군장관 등이 따로 있었으며 1947년에서야 국방부가 생겼고 국방장관도 생겼다. 미국 법률은 과거 10년간 현역 군인이 아니었던 자만을 국방장관(과 3군청장)으로 임명할 수 있게 하는데 3대 국방장관인 조지 C. 마셜 육군원수[11]는 국무장관을 거쳤던 경험과 당시 국방부가 '제독들의 반란'이라 기록된 해군과 공군의 집안싸움, 소련의 핵개발, 한국전쟁 발발 등 심하게 몸살을 앓던 시기라서 특례로 인정되었다. 마셜 이후엔 장성 출신이 국방장관이 된 케이스는 없다. 하지만 그럼에도 불구하고 군 출신들이 장관에 임명된 경우는 많은데, 이들은 위관에서 영관급 장교 선에서 군생활을 마친 이들이 대부분이며 급기야 척 헤이글의 경우는 사병 출신으로서 국방장관까지 오르는 초유의 기록이 나왔다.

다만 이것도 약간의 허점이 있는데, 예비군 신분으로 있다가 퇴역하고 국방장관 되는건 가능하다. 미국의 예비역은 퇴역한 민간인과는 다른, 한국으로 치면 상근예비역 성격도 있는 신분이기 때문. 오늘날에는 조지 워커 부시 행정부에서의 인상이 짙은 도널드 럼즈펠드의 사례가 대표적인데, 젊은시절인 1975년(...) 제럴드 포드 행정부에서 역대 최연소 국방장관을 지냈던 인물이기도 한 럼즈펠드는 해군 항공대 예비군 조종장교로서 빠른 진급을 하여 대령까지 올랐지만 계급은 대령이지만 문민통제 걸리는건 아니라구요 논리로 퇴역과 동시에 국방장관에 오르는게 가능했다. 또한 육해공 3군청장이 공석이 될 경우 그 직무대행을 3군청 차장이 아닌 각군 참모총장이 맡는 것도 가능은 하다. 대표적인 예가 테일후크 스캔들 당시 해군참모총장 프랭크 켈소 제독으로, 테일후크 스캔들 당시 해군청장이 잇따라 경질되면서 하도 인물이 없다보니 잠깐동안 해군청장 직무대행을 하기도 했다. 정작 스스로는 여성을 2류시민으로 비하하며 테일후크의 영웅 노릇을 했던 양반이라는게 유머라면 유머

미국의 문민통제를 엿볼 수 있는 대목이 군 최선임인 합참의장이나 각 군 최선임인 육군참모총장, 해군참모총장, 공군참모총장, 해병대사령관, 주방위군총감 등에게 군령권이나 군정권이 없다는 것에 알 수 있다. 한국에선 각 군 참모총장이 갖는 군정권을 문민인 각 군청장이 지니며 합참의장이 지닌 군령권은 문민인 국방장관이 갖고 있다. 통합군사령관이 작전권을 갖고는 있지만 군 전체가 아닌 지역별로 구성된 통합군의 작전권이며 통합군의 특성상 육해공 별로 하위 지휘관을 따로 두게 된다. 통합군사령관은 이를 조율해야 한다. 이런 복잡화된 구조와 문민들이 상위를 차지하는 조직 구성 덕분에 미국은 정치장교 없이도 군을 통제하고 있다.

다만 좀 빡빡하다 싶을 정도로 문민통제가 이뤄지고 군인들의 의견이 국회나 백악관까지 반영되기가 쉽지 않기 때문에 군인들의 불만이 있기도 하다. 스탠리 매크리스털 前 ISAF 사령관은 롤링 스톤과의 인터뷰에서 문민 출신 정책입안자를 모욕하는 발언을 해 경질되었다.[12]

국방장관과 3군청장에 대해서 이런 빡센 문민통제가 가해지는데 대통령이야 오죽하랴. 물론 대통령은 기본적으로 전쟁영웅도 얼마든지 국민의 지지를 받아 선출될 수 있는 국가원수라서 국방장관과 일대일로 대응하기는 힘들다. 가령 프랭클린 루즈벨트 이후 현 버락 오바마 대통령까지 직업군인 출신이 아닌 대통령은 버락 오바마를 제외하면 빌 클린턴이 유일하다. 나머지는 모두 육군(아이젠하워, 레이건)이나 해군(존 F. 케네디, 지미 카터 등), 혹은 주방위군 공군 장교(조지 워커 부시)로 복무한 경력이 있다.
하지만 제아무리 현역 군인으로서 선거에 출마하고 당선되더라도 임기 시작 전까지는 퇴역을 해야 한다. 역사상 한번 뿐인 사례지만, 드와이트 D. 아이젠하워는 종신계급인 육군원수로서 출마하여 당선되었는데 8년 임기 동안에는 군복을 벗고 민간인 대통령으로서 직무를 수행했다. 그리고 퇴임 후에 원수 계급을 회복했다(...).

4.3 일본의 경우

야마가타 아리토모의 영향을 받아 군국주의 시절에는 육,해군대신은 현직 장성이 아닌 민간인은 임명도 되지 못하는 것은 물론 군 업무 일체에 관여조차 할 수 없었다. 오히려 이를 무기로 군부가 내각을 뒤집어 엎어버리는 일이 예사였고, 현직 육군대장이 육군대신과 내무대신, 총리대신까지 싹 쓸어먹는 막장의 최종테크를 타는 상황이 태평양전쟁 패전 전까지 이어졌다.

그나마 패전 후에는 일본의 역대 방위청 장관 및 2007년 방위성 승격 후의 역대 방위대신 11명 중 10명은[13] 모두 민간인 신분인 현직 중의원 국회의원이다. 것보다 6년 동안 방위대신이 열 한 번이나 바뀌다니 노다 요시히코 내각 때 방위대신 모리모토 사토시가 3등공좌(공군 소령) 출신이긴 한데 전역한지 30년이 넘은 후였다. 방위청 장관 때 2등육위(육군 중위) 출신인 나카타니 겐이 방위청 장관을 맡은 적이 있긴 한데 전역 후 10년이 지난 후였다.[14] 일본에선 이 정도로 군물 뺀 인물들이 될 때도 문민통제 위반 아니냐며 반발이 일어났다.

방위성의 최상부는 의원들이 맡게 된다. 방위대신, 방위부대신, 대신정무관 2인 등 방위성 최상부는 중의원 의원들이 겸직하며 실무를 맡는 사무차관은 방위성 내부승진자가 맡는데 사무차관이 통합막료장과 동급이다. 즉 제복군인 최선임이 방위성에서 서열상 다섯번째나 여섯번째가 된다.[15]

하지만 2015년 이 원칙도 무효화될 위기에 처했다. 야마구치대의 코우스케 아츠시(纐纈厚) 교수는 <도쿄신문>에 “문민 통제를 실질적으로 무력화할 무서운 개악”이라며 “역사의 교훈을 모두 부정하는 꼴이라고 생각한다”고 말했다.기사

방위성에서 방위대신이 각 막료장들을 지휘할 때 관방장과 국장이 보좌하도록 되어 있어 문관우위였는데 이를 문관과 무관이 대등하로록 바꾸고 특히 부대운용에서 본래 방위성 운용기획국이 맡던 것을 통합막료장이 직접 하도록 바꾼다는 게 골자다. 미국식 문민통제를 따라(제복군인에서 합참의장을 제외하면 모두 5대 차관보다 아래이며, 국방장관과 국방차관, 육군청장, 해군청장, 공군청장이 모두 제복군인보다 우위.) 유지되던 문민 우위가 흔들리고 있는 모양새.

결국 6월 10일, 위와 같은 내용이 담긴 방위성설치법 개정안이 통과되었다.[16]

4.4 공산권의 경우

'문민통제'라고 하면 민주주의 선진국일 수록 더 확고하게 적용되는 개념이라고 생각하기 쉬운데, 문민통제에 대해서는 사실 공산권이 서방세계보다 더 확고하다고 볼 수 있다. 가장 큰 이유는, 애초에 문민과 군부 위에 공산당이라는 절대 권력이 있기 때문. 사실상 공산국가에서 군부는 공산당의 사병이나 마찬가지다.

소련을 비롯하여 냉전시대 기준으로 3세계가 아닌 2세계에 해당했던 안정된 공산주의 국가들의 경우 군부의 세력이 매우 약하며, 엄밀한 의미에서 "군사쿠데타"가 한 번도 성공한 적이 없다! 성공한 적이 없을 뿐 아니라 시도 사례조차 거의 찾아볼 수 없다. [17] [18] 동독에서는 독일통일이라는 격변이 일어나는데도 동독 군부는 지나쳐 보일 정도로 안정적이어서 동독 시민들의 통일 시위와 민간 정부의 통일 절차 진행에 전혀 관여하지 않았으며, 동독군이 공식 해체되는 그날까지도 반발하거나 동요하지 않고 평상시처럼 근무했다.

또한 애초에 민간인이라고 볼 수 있는 정치장교 출신자를 제외하고는 순수 직업 군인이 국가 원수 직에 오른 사례도 찾아보기 어렵다. 예를 들어 미국은 문민통제가 확고하다고 볼 수 있지만 출신 성분으로 따지자면 트루먼부터 지미 카터까지 무려 7명 연속으로 직업 군인 출신 대통령을 배출했던 반면, 역대 소련 서기장(지도자)은 블라디미르 레닌부터 미하일 고르바초프까지 전원이 쌩 민간인 내지는 정치위원 출신이다.[19]
이러한 공산주의 특유의 문민통제는 역시 정치장교 제도에 힘입었다고 볼 수 있으며, 이는 소련 뿐 아니라 정치장교 제도가 존재하는 체제가 안정된 공산주의 국가에서는 모두 나타나는 특성이다. 이젠 공산국가가 아니지만 북한도 이 점에서는 정치장교 제도의 덕을 보았다.

4.5 중화권의 경우

중국은 현직 인민해방군 상장이 국방장관을 맡는다... 그치만 당이 군을 확실하게 집어잡는다는 점에서 문민통제가 이뤄진다고 말하려면 할 수 있긴 하다. 중화민국군이 당군에서 국민군으로 편성되면서 당의 통제가 약화된 것과 달리 중국 공산당은 인민해방군을 확실히 통제한다. 정치장교의 파워 덕분.

중화민국군도 현직 중장이 국방차관을 맡는 일이 종종 있고 대장 출신이 전역하고 바로 국방장관이 되는 일이 빈번하다. 2013년 8월 8일~2015년 1월 30일 중화민국 제 30대 국방부장을 역임한 옌밍(嚴明)은 취임 하루 전까지 제 22대 중화민국 참모총장(합참의장)이었고(2013년 1월 16일~2013년 8월 7일) 그 전엔 중화민국 제 4대 공군 사령관이었다(2010년 1월~2013년 1월 15일). 거기다 옌밍이 국방부장으로 취임한 이후 참모총장으로 지명된 가오광치(高廣圻)는 아예 옌밍 퇴임 이후 국방부장으로 취임했다. 다만 차이잉원 취임 이후 새로 임명된 펑스콴은 2006년에 제대 후 10년 후인 2016년에 국방장관이 된 사례라 조금 다르다.

싱가포르군의 경우에는 문민통제가 되는 편이다. 싱가포르 초대 국방장관인 고켕쉬(Goh Keng Swee, 吳慶瑞)는 싱가포르 의용군 부사관 출신이나 일제가 싱가포르를 침략하던 시절에 잠시 복무한 것이며 1943년 전역한 뒤 1965년에 국방장관이 됐으며 2003년부터 2011년까지 국방장관을 지낸 티오치히안(Teo Chee Hean, 張志賢)은 싱가포르 해군 제독으로 소장 출신이긴 하나 1992년에 전역한 뒤 정치인 생활을 거치고 11년이나 민간인 생활을 한 뒤에 취임했다. 그 외의 국방장관은 정치인들 출신이다.

4.6 독일의 경우

독일군은 미군과 대한민국 국군의 절충형이다. 각 군은 참모총장이 지휘하고 그 위로 합참의장이 있다. 이런 점은 대한민국 국군과 비슷하다. 다만 이들은 각 군 참모총장의 계급이 중장이며 대장은 합참의장 혼자다.

그리고 무엇보다 국방장관은 민간인으로만 임명하며 군복무를 한 적이 없는 사람이 임명된다. 이런 점은 미군과 비슷하다. 그리고 군 통수권은 대통령이나 총리에게 있는 게 아니라 국방장관에게 있다. 전시가 되어야 군통수권이 총리에게 이양된다. 현재 국방장관으로 부임해 있는 사람은 군 복무를 1초도 한 적이 없으며 여성가족부 장관과 노동부 장관을 거쳐 국방장관이 되었다. 대한민국의 얼뜨기 예비역들이 잘 몰라서 저걸 갖고 독일군이 콩가루입네 부하들이 비웃네 이런 어불성설을 나불대지만 독일인의 관점에서 보면 이게 정상이고 대한민국 국군이 해괴한 것이다.

4.7 이집트의 경우

그런거 없다

이집트군은 인사를 자체적으로 하는 것은 물론 예산 마저도 비공개로 운영하여 거의 완전히 민간 정부에서 독립되어 있다. 군 장성들은 군 유지 자금 확보를 명분으로 각종 사업 시설을 차지하고 있는데 이 역시 그 내역이 비공개이다. 군의 지배 하에 있는 경제가 이집트 경제의 약 40%를 차지할 것으로 추정된다.무슨 맘루크냐

4.8 기타

태국군과 북한군, 피지군 등이 문민통제가 안 되는 군대로 손꼽힌다. 중국 인민해방군의 경우 정치위원을 통해 당이 군부를 통제하는데 비해 북한군은 보위부, 군, 정치장교 등이 복잡하게 얽히고 국가원수까지 모두가 제복군인인지라 문민통제라고 보기는 어렵다. 애초에 선군정치 따위를 내세운 이상 문민통제와는 극과 극으로 멀어진 것으로 봐야 한다. 공화국 원수의 계급장이 존재하는 판이다. 태국군도 툭하면 쿠데타를 일으켜서 민간 정부를 뒤엎고 자기들 입맛에 맞는 인사들로 새 정부를 꾸리는 경우가 많다.

아시아에서 인도군과 중국군은 예상 외로 문민통제가 잘 되는 편이다. 다른 많은 수의 아시아 국가들과 달리 인도는 독립 후에 군사 쿠데타를 겪지 않았다.[20] 중국 역시 건국 후에 군사 쿠데타를 겪지 않았다. 인도는 영국 식민지 시절부터 받아들인 영국의 문민통제를 잘 소화한 것으로 보이고 중국 역시 중국 공산당의 강력한 통제 덕분이었다.[21]

이스라엘 에서는 2006년 5월 4일 내각 개편과 함께 처음으로 민간인 출신 국방장관이 나왔다. 대한민국 만큼이나 하드코어 난이도 안보상황인 이스라엘도 군 장성 출신 사람들이 국방장관을 맡는게 관례였으나 올메르트 총리가 반대의 목소리에도 불구하고 단호하게 밀어붙여 기용한 것이다. 기용된 사람은 아미르 페레츠 노동당 당수로 노동운동가 출신이었다. 그런데 2015년 8월 현재 이스라엘 국방장관은 모셰 야알론 으로 참모총장 출신이다. 결국 다시 회귀한 셈이다.

터키군은 케말 파샤 이후 군부의 힘이 상당히 강해서 숱하게 세속주의의 회복을 명목으로 민간정부를 뒤엎는 쿠데타를 행했다. 그나마 군부가 직접 정권을 장악하는 일은 없었으나 그 전에 군부에 친화적인 민간 정치인들로 정부를 꾸리고 복귀하는 형태라서 군부의 정치 영향력이 매우 강했다. 이 때문에 다른 유럽국가에선 사실상 터키가 군부 독재 국가라며 강하게 비판하였다. 2000년대 이후 레제프 타이이프 에르도안의 주도로 군부를 숙청하고 문민통제를 강화하고 있다. 다만 이 과정에서 터키의 세속주의 및 민주주의를 훼손하는게 아니냐는 논란도 조금 있다.
  1. ↑ 시기가 제3차 중동전쟁 이후임을 감안하자. 이 연설이 있은 후 몇년 후에 제4차 중동전쟁에서 이스라엘은 엄청나게 얻어맞고 일흔 먹은 할머니가 몰래 미국 찾아가서 울고불고 사정해서 겨우 살아났다.
  2. ↑ 사실 문민이라고 번역해 놓긴 했지만 civil이라는 어근의 뜻을 생각해 본다면 '시민통제'라고 해도 이해할 수 있을 것이다.
  3. ↑ 물론 만삭의 여성이 국방장관이 되는 경우 자체는 드물긴 하지만 말이다.
  4. ↑ 제1차 세계대전 당시 프랑스의 수상.
  5. ↑ 맥아더가 몰락한 이유로 중공군의 참전을 무시하는 등의 심각한 군사적 실책을 꼽기 쉬운데, 실제로는 유엔군 사령관이라는 군인으로서 민간 정부의 명령을 따르지 않고 문민통제에 위협을 가한 점이 더 크게 작용했다. 오죽하면 맥아더 때문에 당시 미국의 군부와 민간 정부의 관계는 역사상 최악으로 치닫았다는 평가까지 있을 정도이다.
  6. ↑ 미국에 징병제를 도입하자는 희대의 미치광이이다. 징병제도 징병제 나름이긴 하지만 미국에서 징병제를 도입하자는 건 곧 민간인으로 구성된 육군청장, 해군청장, 공군청장의 모가지를 썰자는 소리이기 때문에 미국에서의 징병제 도입이 미친짓인 것이다.
  7. ↑ 당장 귀주대첩의 강감찬과 여진정벌의 윤관 모두 문관 출신이다.
  8. ↑ 하지만 품계 자체는 문/무신이 동일하게 받을 수 있었다. 이순신 장군만 해도 전라좌수사 겸 삼도수군통제사 재직시절에 품계는 판서와 동일한 정2품 정헌대부였으며, 전사 이후에는 영의정과 동일 품계인 정1품 대광보국숭록대부를 추서받았다.
  9. ↑ 남성 사병 전역자나 단기복무 장교, 면제자 출신. 국방부에서 여성 고위공무원은 2015년에 처음 배출되었다.
  10. ↑ 수십 년간 군 출신 국방장관이 보임하던 자리에 갑자기 민간 출신 인물이 들어오면 조직 장악 문제가 생길 수밖에 없다. 분야가 다르지만 참여정부 시절 기수나 서열을 무시하고 강금실 변호사를 법무부 장관으로 임명했을 때 비슷한 문제가 생겼던 적이 있다.
  11. ↑ 5성장군. 전시에만 생기는 계급이며 보직 없이 은퇴하더라도 전역 혹은 퇴역하는 것이 아닌 종신 계급이다.
  12. ↑ 형식상은 사임이었지만 로버트 게이츠 국방장관 등이 비판할 정도로 문제가 되었다. 사실 풀리지 않는 아프간 문제에서 발을 빼고 싶어서 일부러 상관 모욕이라는 경질감 사고를 쳐버렸다(...대장 예편을 포기할 정도로 용자였던 것인가!)는 얘기도 있다. 하필이면 인터뷰한 잡지가 대표적인 반전언론에 좌파언론인 롤링 스톤이었으니. 이 문제는 오바마 까기 좋아하는 공화당에서도 일절 실드쳐주지 않았고 매크리스털 장군도 본인이 선을 넘었음을 인정하고 사과하며 깨끗하게 물러났다.
  13. ↑ 2007년에 방위청 장관(청장)에서 대신(장관)급으로 승격. 단 방위청 시절에도 방위청 장관은 다른 부처 대신과 동급으로 중의원 현직 국회의원이 맡았다.
  14. ↑ 1985년에 제대하고 2001년에 방위청장관 취임. 그는 2014년에 다시 방위대신으로 취임했다.
  15. ↑ 한국군은 두번째, 미군은 다섯번째이다.
  16. ↑ 日 ‘군사대국’에 또 한 걸음…무기전담조직 신설, 자위대 ‘문민’ 통제 폐기
  17. ↑ 1991년 소련 붕괴 직전에 일어났던 쿠데타는 공산당 보수파가 일으킨 사건으로 군부 쿠데타가 아니다.
  18. ↑ 물론 제3세계이면서 사회주의를 채택했던 후진국들의 경우에는 (자본주의를 채택했던 다른 후진국들과 마찬가지로) 쿠데타가 빈발했지만.
  19. ↑ 예외적으로 유리 안드로포프는 대조국전쟁기 파르티잔으로 나치와 싸웠고 이후 KGB의 두목으로서 장성까지 올랐으며 스탈린도 2차 대전 직후 대원수 직함을 달았다.
  20. ↑ 1984년 당시 전 인도 수상 인디라 간디가 같은 해에 있었던 황금사원의 시크교도 반란 강경진압에 분노한 시크교도 경호원에게 말 그대로 벌집이 되어 죽은 적이 있긴 하다. 대신에 여기는 군이 반란을 일으킨 것이 아니라 일개 경호원의 개인적인 종교적 원한인지라...
  21. ↑ 원래 공산주의 국가에서 군은 철저히 당에 예속된다는 사실을 알아야 한다. 의외로 공산국가에서 당의 힘에 비해 군부의 힘은 보잘것 없다.